Конституционная неопределенность
Можно ли усовершенствовать Основной закон страны по закону, логике президента и здравому смыслу
Молниеносная спецоперация по внесению поправок в Конституцию остановлена. Спикер Госдумы Вячеслав Володин заявил о переносе сроков второго чтения, а президент Владимир Путин дал понять: он подпишет законопроект только с одобрения граждан страны. Слишком много предложений от общественности — одна версия, интриги элит — вторая, вопросы от экспертного сообщества — третья. И основной вопрос: к чему такая спешка? Пятнадцатого января президент в своем послании анонсировал поправки. На следующий день сформировалась рабочая группа для их обсуждения. А уже 23 января Госдума в первом чтении менее чем за два часа единогласно принимает предложения. В таком темпе народу на голосование можно будет вынести только один вопрос с вариантом «да/нет».
Над законопроектом работает рабочая группа в Общественной палате и профильный комитет Госдумы. Список обсуждаемых предложений уже давно вышел за рамки очерченных в послании. Предлагают внести «государствообразующую роль русского народа» или править текст преамбулы. В рабочем совете всего несколько экспертов-конституционалистов, остальные — певцы, артисты, общественники. В комитете Госдумы правовые мощности, конечно, серьезнее. Кроме того, в Совете по правам человека создана рабочая группа, которая будет заниматься анализом законопроекта о внесении поправок в Конституцию.
На выходе эти группы предложат варианты поправок президенту, а тот посоветует, на что обратить внимание. Текст законопроектов после первого чтения размещен на сайте Госдумы. Пока такой план.
Беспокоят несколько моментов. Во-первых, кроме самого президентского послания, нигде так и не изложена финальная концепция государственного устройства. Конечно, в медиа и в частных разговорах таких попыток анализа хоть отбавляй. Мы на страницах журнала «Эксперт» тоже представляли свой анализ концепции, предложенной главой государства (см. «Конституционный госповорот», «Эксперт» № 4 за этот год). Но с момента послания ни один официальный источник не обрисовал управленческую модель, на которую собирается перейти страна. В результате отдельные положения о Госсовете или о новых полномочиях парламента просто повисают в воздухе.
Во-вторых, складывается ощущение, что дискуссии о важнейших статьях Конституции проходят без привлечения широкого экспертного сообщества. Один из участников рабочей группы в Общественной палате сказал «Эксперту»: «Думаю, что в душе у каждого из нас есть мысль, что вся наша работа имеет декоративный характер. Возможно, подобное почувствовали и граждане, когда увидели состав этой группы, где представлены, конечно, достойные люди, но далекие от конституционного права». И потом, была бы необходимость быстро, но глубоко и основательно все обсудить, эту группу заставили бы ночевать в Общественной палате. Но организаторы оказались великодушны: совещания два раза в неделю по несколько часов — график, согласитесь, щадящий.
Экспертное и юридическое сообщество раскололось буквально пополам: одни считают, что идея усовершенствовать Конституцию здравая, другие видят абсолютно нелегитимные поправки. Но и те и другие выступают за тщательную правовую проработку. Тем более что Основной закон должен обеспечивать политический, государственный и общественный консенсус.
Весь пакет запланированных конституционных поправок условно можно разделить на три группы: структурные, стратегические и риторические. Первые относятся к реконфигурации взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти. Вторые касаются фигуры президента и полномочий глав субъектов федерации и внесут изменения в структуру государственной системы в наибольшей степени. Третьи конституционно закрепляют уже имеющиеся законодательные нормы.
Кто усиливается
Поправки, предложенные Путиным, реконфигурируют отношения ветвей власти, привносят баланс и систему сдержек и противовесов, несколько снижают вес президентской руки — так оценивали мы итоги послания, предупреждая, впрочем, о важности финальных формулировок в законопроекте. Однако прошедшие дни ничего не прояснили, и остаются вопросы к задумке авторов.
Мы видим реальное ослабление исполнительной ветви власти — премьер-министр теперь окончательно отсечен от вопросов безопасности и внешней политики, а также может быть уволен без отставки всего правительства. И напротив, нижняя палата парламента усиливается. Сейчас Госдума дает лишь свое «согласие» на назначение кандидатуры премьера, которую предлагает им президент, а весь состав кабмина формируется личным указом главы государства. Теперь Госдума сможет утверждать не только председателя правительства, но и всех министров, в то время как президент формально выводится из этой процедуры. Однако тут есть важные оговорки.
Во-первых, кандидатуру на пост председателя правительства как вносил президент, так и вносит, то есть премьер как был кандидатом от главы государства, так и останется (для понимания: кандидатуру премьера могла бы предлагать лидирующая партия). Конечно, Дума при желании может три раза его «не утвердить», но тогда весь парламент распускают и назначают новые выборы.
Во-вторых, введение самого слова «утверждает» вместо «дает согласие», по мнению многих юристов, может быть прочитано как своеобразное риторическое ухищрение, которое на деле ничего в этой процедуре не меняет.
В-третьих, хотя формально президент и выключен из процесса формирования кабмина, он может уволить всех утвержденных Думой министров едва ли не на следующий день.
«Если Государственная дума утверждает председателя и членов правительства, а президент их назначает, то возникает правовая коллизия, — замечает Сурен Авакьян, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ. — Потому что утверждение — это императивное решение и назначение — императивное решение. Тут нужно очень серьезно продумать, как нормативно нивелировать эту коллизию, чтобы снять заложенный в эту поправку кризисный потенциал».
Тем более что теперь, если президент все же продавит своего премьера, депутаты могут просто саботировать назначение новых министров, и никаких ответных мер воздействия на Думу в таком случае пока не предусмотрено. Кому тогда отправляться в отставку: депутатам, президенту или, может быть, опять премьеру?
Более того, раз уж взялись переделывать саму систему взаимодействия между нижней палатой парламента и правительством, можно было бы и избавиться от излишних сложностей, навязанных системе 117-й статьей 6-й главы Конституции. Сейчас Госдума может выразить недоверие только всему правительству в целом. Спрашивается: если у депутатов есть претензии только к одному конкретному министру, зачем отправлять в отставку все правительство?
Если же говорить о верхней палате парламента, Совете федерации, то он теперь будет проводить «консультации» по предложенным президентом кандидатурам на должности руководителей силовых ведомств, а также прокуроров субъектов федерации. До этого Совфед никакого участия в этих процедурах не принимал: силовые министры назначались президентом по представлению премьер-министра. В этом случае многое зависит от фигуры президента — склонный к авторитарным решениям или, наоборот, не склонный к компромиссам политик сможет игнорировать мнение «консультантов».
Говорит ли это о том, что президентская власть не слишком ослабляется? Владимир Путин несколько раз подчеркивал, что не считает возможным в российских условиях отступать от принципов президентской республики. Но может оказаться, что в обмен на скромную сдачу полномочий в части правительства президентская власть усиливается. Именно это произойдет, если в неизменном виде будут приняты поправки в части назначений президентом силового контура.
Президентская централизация
В рамках нынешних предложений глава государства хоть и теряет возможность баллотироваться на третий срок и лично контролировать процесс формирования правительства, но значительно усиливает свой контроль над судебной властью, и, как показывает логическая цепочка, вместе с этим и над всем законотворчеством в стране.
Так, президент получит возможность инициировать отстранение от должности судей Конституционного, Верховного, кассационных и апелляционных судов. Сейчас такими полномочиями обладает только Высшая квалификационная коллегия судей: возможность досрочного прекращения полномочий судьи не выходила за пределы профессионального сообщества. Теперь эти полномочия у него отбираются. К слову, и само количество конституционных судей предлагают сократить с 19 до 11.
Далее, президент получит право направлять в уже более подконтрольный ему Конституционный суд запрос с проверкой конституционности того или иного закона после его принятия Госдумой и одобрения Совфеда, но до вступления в силу. Раньше Федеральное собрание могло преодолеть президентское вето путем повторного голосования при условии, что отвергнутый закон вновь получит не менее двух третей голосов и в нижней, и в верхней палате парламента. В таком случае президенту уже ничего не оставалось, кроме как подписать закон.
Теперь, если судьи КС посчитают закон неконституционным, то законопроект без повторного голосования просто возвращается обратно в Думу. При этом введение предварительного конституционного нормоконтроля будет распространяться и на акты федеральных органов исполнительной власти. Как видим, президентский контроль над законодательной ветвью власти усиливается.
Казалось бы, расширение полномочий КС означает и увеличение нагрузки на и без того перегруженный орган власти: согласно закону, он не может рассматривать два дела одновременно. Более того, судейское сообщество уже давно просит вернуть в КС вторую палату, чтобы увеличить его пропускную способность. Но вместо этого орган судебной власти просто оптимизируют. Подобную поправку в ее нынешнем виде, даже без сносной объяснительной записки, вполне можно рассматривать как искусственное ограничение права граждан на судебную защиту (46-я статья 2-й главы Конституции).
Кроме того, президент будет назначать весь силовой блок только с «консультированием» с верхней палатой. И это одновременно удар по премьер-министру, у которого не будет ритуального права представлять их президенту, и по нижней палате, которая в каком-то смысле стоит за главой правительства. Наконец, президент будет лично назначать и всех региональных прокуроров, а это ослабление региональных законодательных органов.
Некоторые юристы указывают на целый ряд гипотетических нарушений федеративного устройства государства. Это касается и возможности президента затребовать предварительный конституционный нормоконтроль любого регионального закона, и новой процедуры назначения прокуроров субъектов РФ.
«Дело в том, что решения и постановления Конституционного суда принимаются не так быстро, — замечает Рамиль Таймасов, адвокат, магистр юриспруденции. — И до того момента, пока КС не даст свое заключение о соответствии или несоответствии этого закона Конституции, он не будет признан действительным. Таким образом, создается искусственное ограничение законодательной власти в регионах, а это грубое нарушение федеративного устройства».
То же самое, по словам адвоката, можно сказать и о новой процедуре назначения региональных прокуроров. До этого их также назначал президент по представлению генерального прокурора, но только после предварительного одобрения кандидатуры законодательным органом субъекта РФ. И такое согласование необходимо было получать всегда. Теперь из этой системы исключаются законодательные органы регионов.
Изменить неизменяемое
Стоит отметить, что весь комплекс поправок — а предлагается отредактировать около 18% всего текста — приходится только на незащищенные главы Конституции. В свое время авторы Основного закона защитили фундаментальные основы государственного и общественного строя, прописанные в первой, второй и девятой главах. Они были заблокированы от возможного вторжения Конституционным собранием.
Правда, закон о Конституционном собрании за все эти годы так и не приняли, видимо, опасаясь, что, как примут, тут же захотят и применить. Вот и на этот раз решили пойти простым и безболезненным путем: взялись переписывать исключительно незащищенные главы. Однако то, что из этого вышло, смутило даже тех, кто в целом положительно отнесся к предложениям президента. Многие поправки вступают в противоречие с принципами, которые содержатся в защищенных главах (независимость судебной власти, нарушение федеративного устройства, принцип разделения властей и местного самоуправления).
Робкие реплики об этом начали доноситься почти сразу после послания президента. Но то, что сглаживалось ссылками на «предварительность», стало невозможно отрицать, как только был обнародован весь текст еще не принятого закона. Авторам и правда пришлось проявить недюжинную юридическую сноровку, чтобы втиснуть в конституционное тело все эти новации.
Например, встраивание системы местного самоуправления в «единую систему публичной власти» фактически отменяет независимость муниципальной власти и ставит ее в прямое подчинение губернаторам. В каком-то смысле это действительно решает давно назревшую проблему. Все эти годы губернатору постоянно приходилось нивелировать конфликты с мэрами и с главами муниципалитетов, в то время как последние, обладая небольшими возможностями, не могли эффективно справляться с локальными проблемами. Решение напрашивалось само собой: закрепление полномочий органов местного самоуправления в единой государственной системе разом убивает двух зайцев.
Однако ухищрение с новым конституционным понятием вступает в очевидное противоречие с защищенной частью Основного закона, а именно с 12-й статьей 1-й главы, где гарантируется неприкосновенность и автономность органов местного самоуправления.
«Конечно, стоит признать честно и откровенно, что реальное самоуправление в России — это иллюзия. У него просто нет ресурсной базы, — считает Леонид Поляков, профессор департамента политической науки НИУ ВШЭ. — Но дело в том, что в самой Конституции уже есть статья, которая предполагает делегирование полномочий местного самоуправления государственной власти. Поэтому мне кажется, что вводить в текст Основного закона понятие “единая система публичной власти” значит только еще больше всех запутать. Это весьма рискованная поправка, которая закладывает в Конституцию мину замедленного действия».
Есть вопросы по конституционному закреплению Государственного совета. Пока полномочия, которыми планируют его наделить, делают Госсовет неподотчетным никому и просто дублируют полномочия президента, чего по Конституции быть просто не может. Значит ли это, что он встанет в один ряд с Советом безопасности? Но тогда и возглавить его должен будет президент. Но если предположить, что этот орган не будет подчиняться президенту, тогда в какую ветвь его встроят? И тут, выбери законодательную, исполнительную или судебную, все равно придется что-то делать уже с защищенными главами. Либо же его каким-то образом подвесят над всей системой, что все равно никак не разъясняет функционал этой институции и не снимает проблему нарушения принципа разделения властей.
Риторические правки
Ряд предложенных конституционных поправок, строго говоря, нельзя назвать ни новыми, ни существенными для государственного устройства: так или иначе они уже либо представлены в российском законодательном поле, либо применяются в рамках повседневной государственной практики.
Скажем, запрет на двойное гражданство или вид на жительство в ином государстве для судей, членов парламента и правительства, губернаторов и президента уже закреплен в федеральных законах, которые были признаны конституционными. Единственное новшество в этой части — ужесточение требований к кандидатуре президента и вычеркивание введенной под Путина оговорки «подряд» из предусмотренных Конституцией сроков для главы государства.
Теперь желающий возглавить страну должен проживать в ней не менее двадцати пяти лет подряд. Если имеется в виду не только постоянный вид на жительство, но и временное проживание, то от президентского кресла автоматически отсекаются те, кто, например, какое-то время работал или учился за границей. Имена этих людей в общем и целом нам известны — ужесточение имеет еще и точечных адресатов.
Таким же является и положение о том, что требования международных договоров и актов надгосударственных органов могут действовать только в части, не противоречащей Конституции. И закон «О международных договорах» 1995 года, и ряд высказываний Конституционного суда, и Федеральный конституционный закон от 12 марта 2014 года уже содержат в себе эту норму: если возникает сомнение относительно еще не принятого международного соглашения, то нужно обращаться в КС, который дает свою окончательную оценку. Добавилось только то, что теперь Конституционный суд будет вправе проверять на соответствие и уже вступившие в силу международные соглашения.
Ничего революционного в этой правке нет. Например, в Германии, Великобритании и США международные договоры превалируют над внутренним законодательством только в отношении предшествующих законов. В остальных случаях правительство обязано не исполнять нормы международного права (за исключением общеобязательных постановлений ООН), если они противоречат основным положениям конституции страны.
Наконец, неоднозначны и установление в Конституции минимального размера оплаты труда на уровне не ниже прожиточного минимума, а также закрепление в Основном законе солидарной пенсионной системы с обязательной индексацией.
Раньше эти меры регулировались на уровне федерального законодательства, теперь они будут еще и застрахованы конституционно. Это означает, что, во-первых, всем последующим правительствам придется считаться с этими социальными гарантиями, а во-вторых, о накопительной пенсионной системе теперь можно забыть.
Эти инициативы хорошо отрабатывают базовые запросы трех электоральных групп, подспудно сглаживая и протестный потенциал. Для либералов в оговоренных сроках президента убрали слово «подряд». Для консерваторов конституционно закрепили национализацию элит и отстаивание внутреннего права перед международным. Для левых — конституционно зафиксированную минимальную зарплату и индексацию пенсий.
Рискованным выглядит закрепление в Основном законе социальных гарантий. Пусть в России, как заверяет нас президент, сложилась устойчивая макроэкономическая ситуация и государство действительно может обеспечить этот минимум. Но никто ведь не застрахован от того, что через несколько лет ситуация круто изменится. И чего тогда будут стоить эти конституционные гарантии? С другой стороны, не справившееся правительство будет проще отправить в отставку, обвинив в нарушении Конституции.
Разные куски разных конституций
Формально конституционный строй остается прежним — защищенные главы по своей сути остаются неизменными. Однако ряд косвенных последствий, вытекающих из логики этой редакции, в будущем все равно могут к этому привести. «Нам не предложено никакого нового проекта конституционного устройства, который можно было бы выносить на общенародное обсуждение, — скорее предлагается встроить куски какой-то другой по духу конституции, — считает Григорий Юдин, кандидат философских наук, профессор Московской высшей школы социальных и экономических наук. — Идея в том, чтобы обезоружить с помощью этих кусков некоторые статьи из защищенной части. Но реально это приведет к тому, что мы будем жить с двумя конституциями: одна — в защищенной части, другая — в незащищенной. А значит, в некоторых областях жизни мы будем жить без конституции вовсе».
Опасения экспертов — конституциона листов и политологов понятны: закон не должен содержать широких трактовок и правовых неточностей. Как правило, от них возникает эрозия власти. С другой стороны, председатель Конституционного суда России Валерий Зорькин не раз говорил о «живой» Конституции, об адаптации текста Основного закона к меняющимся социально-правовым реалиям. Это касается не только существующего варианта Конституции, но и предполагаемого концепта, который рождается в результате сложных и многоуровневых консультаций власти, элит и гражданского общества. Многие восприняли слова президента в послании как готовую установку к конституционной реформе, хотя сам Владимир Путин предупреждал о необходимости всесторонней проработки своих предложений. Но сначала критики посчитали, что новая Конституция уже выстроена под транзит, затем начали видеть заказ элит в той или иной новации, а в конце концов запутались и принялись громить каждую статью в отдельности.
Но смыслы конституционных изменений не может формировать один лишь глава государства. Очевидно, сегодня не хватает площадок для обсуждения поправок к Конституции. Никто не предлагает концептуальных смыслов предполагаемой обновленной госсистемы.
Куда мы спешим?
Екатерина Штукина/ТАСС; Антон Новодережкин/ТАСС
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl