Казначеи накачали мускулы
Федеральное казначейство превратилось в крупного игрока с триллионами рублей бюджетных денег, но эти деньги замкнуты внутри системы ЦБ и госбанков и в значительной мере изъяты из экономики.
Министерство финансов продолжает распространять свое влияние на экономику. В ближайшие годы оно собирается забрать себе — а вернее, в подведомственное Минфину Федеральное казначейство (ФК) — функции по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности всех федеральных министерств. Минфин считает это необходимым для оптимизации госуправления. Сейчас ФК уже ведет бюджетный учет и готовит отчетность за Министерство науки и высшего образования, Министерство просвещения, Федеральную службу по аккредитации и еще 13 органов власти, а к 2024 году централизует у себя ведение бюджетного учета и формирование бюджетной отчетности за все федеральные органы исполнительной власти (входящие в подчинение правительства РФ). В Минфине полагают, что это снизит риски недостоверности учетных данных, повысит прозрачность государственных трат и сократит расходы бюджетной системы страны.
Уже в следующем году ФК также планирует заняться аккумулированием на едином казначейском счете помимо средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов еще и денег бюджетов всех субъектов РФ и муниципалитетов. Их ликвидностью ФК намерено управлять самостоятельно.
Все это касается бюрократического веса ФК, но есть еще и вес на финансовых рынках, в частности на денежном и облигационном, — и он у казначейства тоже растет на глазах. Это выражается в сумме остатков на счетах ФК, которые за последние пять лет выросли в шесть раз, почти до трех триллионов рублей (см. график 1). Естественно, распоряжаясь такими деньгами, ФК не может не играть на денежном рынке весьма серьезную роль. И похоже, этого казначейству мало: оно постепенно расширяет свои функции, в том числе за счет чисто банковских, и фактически уже выстроило не только систему контроля за бюджетными деньгами, но и систему обслуживания бюджетных потоков, во многом дублируя обычную банковскую систему. О влиянии ЦБ и госбанков на финансовый рынок говорят много, но Федеральное казначейство находится в тени, хотя влияния у него не меньше, если не больше.
Ни копейки мимо
В советское время все казначейские функции — исполнение бюджета, кассовое обслуживание и контроль — выполняли Министерство финансов и Госбанк, казначейство упразднили в 1918 году и возродили уже в Российской Федерации в 1992-м. С 2000 года Бюджетный кодекс закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации, а заодно установил ответственность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование этих средств.
«В первые годы перехода на казначейскую систему исполнения бюджета значительная часть денежных средств федерального бюджета была рассредоточена на отдельных счетах. В такой ситуации недостаточно эффективно реализовывался один из основных принципов бюджетной системы — единство кассы», — говорит заместитель руководителя Федерального казначейства Станислав Прокофьев. Именно поэтому был создан единый казначейский счет (ЕКС). Сегодня он работает по технологии cash concentration: соответствующие доходы ежедневно зачисляются в федеральный бюджет на ЕКС, а силами Банка России обеспечивается ежедневный возврат остатка неиспользованных средств, образовавшихся на счетах территориальных отделений Федерального казначейства на конец дня. При этом ключевую роль в процессе функционирования ЕКС играет так называемый корневой счет, открытый Межрегиональному операционному управлению Федерального казначейства. До 2010 года на ЕКС собирались только средства федерального бюджета, с 2010-го — деньги, полученные федеральными бюджетными и автономными учреждениями от приносящей доход деятельности, и средства, поступающие в их временное распоряжение со счетов территориальных отделений казначейства, с 2015-го — остатки государственных внебюджетных фондов. «Привлечение временно свободных денежных средств позволяет увеличивать остатки средств на ЕКС и временно использовать в течение года эти ресурсы, в минимальном объеме привлекая средства других источников финансирования текущего дефицита федерального бюджета», — подчеркивает Станислав Прокофьев.
В 2021 году ФК приступит к внедрению так называемой системы казначейских платежей — она, по словам Станислава Прокофьева, создаст совершенно новую архитектуру ЕКС и коренным образом изменит функционирование как единого счета федерального бюджета, так и единых счетов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. «Это несомненно повлияет на состояние ликвидности ЕКС как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, но оценить прирост ликвидности ЕКС с достаточной степенью точности затруднительно — это будет возможно только после полномасштабного внедрения системы казначейских платежей», — говорит г-н Прокофьев. То есть суммы, которыми ежедневно оперирует ФК, увеличатся.
Помимо ЕКС важной вехой стало введение казначейского сопровождения. С 2016 года под него подпали госконтракты на сумму свыше ста миллионов рублей, весь гособоронзаказ, все бюджетные инвестиции и субсидии, целевые средства бюджета, за счет которых приобретаются доли в уставном (складочном) капитале или имущество юрлиц, а также договоры, заключенные в рамках исполнения государственных контрактов и соглашений.
Казначейское сопровождение означает, что все расчеты проходят через территориальный орган (ТО) казначейства. Так, если речь идет о госзакупках, то заказчик переводит аванс на счет ТО казначейства в Центральном банке. Исполнитель (а если есть субподрядчики, то и они тоже) открывает свои счета в территориальном органе ФК. Получить деньги они могут, только убедив казначейство, что расходование будет целевым: предоставив платежное поручение, госконтракт, счета-фактуры, акты приема-передачи, накладные и т. п.
По словам руководителя департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве РФ Светланы Солянниковой, именно ужесточение контроля за бюджетными средствами с помощью введения казначейского сопровождения и привело к взлету остатков бюджетных средств на счетах ФК. «В рамках казначейского сопровождения риски таких ситуаций, как, например, с космодромом Восточный, когда деньги потрачены, а объект не построен, значительно меньше, а эффективность бюджетных расходов выше, — говорит Светлана Солянникова. — В том числе потому, что казначейское сопровождение распространяется на всех, кто исполняет госконтракты, включая тех, кто не является участником бюджетного процесса (так называемые неучастники) — например, на частные компании-подрядчики, на частных поставщиков услуг для гособоронзаказа, ФГУПы и МУПы и так далее. В итоге у последних растет дебиторская задолженность, а у казначейства растут остатки на счетах». Госпожа Солянникова также напоминает, что впервые казначейское сопровождение было введено в 1996 году, после крахов банков. Причем возникло оно в Сбербанке, который обслуживал гособоронзаказ, — ФК позаимствовало эту систему «окрашивания» средств.
Интересно, что по мере того, как казначейство закручивает гайки и принуждает бюджетную систему к прозрачности, растет и изощренность схем неправомочного использования бюджетных денег (хотя в целом ФК, безусловно, удалось серьезно повысить эффективность бюджетной системы). Так, после введения первого этапа казначейского сопровождения в 2016 году Счетная палата отмечала, что отчеты об использованных средствах не содержали информации о реальной целесообразности расходов, а бюджетные средства стали аккумулироваться не на счетах головной компании, а на счетах «дочек» или субподрядчиков. Именно поэтому ФК ввело казначейское сопровождение и для субподрядчиков, а также выездные проверки. Даже сам глава ФК Роман Артюхин в одном из интервью недавно признал, что в своем стремлении загнать все, что можно, под казначейское сопровождение ФК «в некотором смысле вышло за традиционные рамки бюджетного процесса».
Сейчас казначейское сопровождение охватывает 75 тысяч контрактов на 3,5 трлн рублей и 34 863 юридических лица.
Бюджет для крупных
Аккумулированные средства казначейство размещает на депозиты в несколько уполномоченных банков, кредитует игроков финансового рынка под залог ценных бумаг (сделки репо), а также выдает бюджетные кредиты, но в основном бюджетные средства все же находятся в банковской системе. Размещение идет через Московскую биржу и ее центрального контрагента. «В настоящее время к депозитным операциям допущена 21 кредитная организация, а к операциям репо — 43 кредитные организации, — рассказал “Эксперту” Станислав Прокофьев. — Ежегодно их количество увеличивается. Анализ итогов размещения средств федерального бюджета в 2019 году показывает, что фактически все кредитные организации с разной степенью активности участвовали в депозитных операциях и в операциях репо».
Однако главный аналитик ПСБ Дмитрий Монастыршин говорит, что на три крупных банка приходится 80% всех депозитов Минфина — эта пропорция в значительной мере обусловлена размером капитала банков, который определяет максимально возможный объем привлечения средств. Три банка (Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк) в 2019 году в сумме получили 72% размещенных в банках средств Минфина, уточняет Максим Петроневич, старший экономист банка «Открытие». Во многом это связано с порядком расчета лимита размещения средств: лимит равен произведению размера капитала банка на коэффициент, учитывающий рейтинг банка от рейтинговых агентств. В результате крупные банки, имеющие более высокий рейтинг, получают возможность привлекать больше средств.
Таким образом, использование Мосбиржи и механизма центрального контрагента сделало доступ к деньгам ФК для небольших банков возможным, но бюджетные деньги все еще размещаются в основном в тройке крупнейших госбанков.
Аналитики ежедневно фиксируют колебания ставок на денежном рынке, которые вызывает своими оборотами Федеральное казначейство. Ставки МБК могут за день снизиться на пять базисных пунктов (б. п.), валютного свопа — на 10–15 б. п. Это не много, но влияние все же есть.
Однако мнения о том, насколько сильно влияние ФК с его триллионными запасами на денежный рынок и профицит ликвидности в банковской системе (2,8 трлн рублей на конец 2019 года, к концу 2020-го этот показатель может достичь 3,4–3,9 трлн рублей), расходятся.
Николай Карпушкин, начальник управления денежных операций Альфабанка, считает, что о влиянии ФК на уровень ставок на денежном рынке говорить не приходится. «Ставку денежного рынка сейчас более точно и гибко регулирует ЦБ, уменьшая либо увеличивая лимиты недельных депозитных аукционов с учетом потребностей денежного рынка в ликвидности под налоги, внешние выплаты и так далее, — поясняет эксперт. — Федеральное казначейство может положительно повлиять на рынок в случае дефицита ликвидности (как рублевой, так и валютной), дополнительно увеличив финансирование банковской системы, тем самым не давая ставкам денежного рынка отреагировать сильным ростом. Похожая ситуация складывалась в 2014 году, когда спрос со стороны банков на ликвидность Федерального казначейства был очень высок».
«Несмотря на существенные объемы предоставления ликвидности через операции казначейства, их влияние стало менее выраженным, чем раньше, — говорит Максим Петроневич. — Ранее казначейство предоставляло ликвидность по фиксированной ставке, зачастую дешевле ресурсов Банка России, способствуя снижению ставки RUONIA относительно ключевой. В последнее время операции казначейства заключаются по плавающей ставке с дисконтом к самой RUONIA, что уменьшает влияние операций на уровень ставки».
Что касается профицита в банковской системе, то Дмитрий Монастыршин подтверждает, что размещение ФК средств на депозитах в банках обеспечивает приток ликвидности в банковскую систему, но это не единственный и не самый важный фактор. «Более сильное влияние оказывают динамика кредитования реального сектора и приток средств клиентов, — говорит аналитик. — Еще один важный фактор — уровень ключевой ставки. При высокой ключевой ставке структурный профицит растет: банки размещают в ЦБ больше средств, чем привлекают». «На денежном рынке Минфин выступает крупным игроком, обеспечивая около 25 процентов денежного предложения, — говорит Дмитрий Монастыршин. — В то же время средства Минфина в совокупных пассивах банков занимают относительно небольшую долю — около трех процентов».
А вот Максим Петроневич уверен, что операции Минфина напрямую влияют на профицит ликвидности банковской системы, так же как и профицит федерального бюджета, наблюдавшийся в последние годы. «Например, при уплате налогов компаниями рубли уходят из банковского сектора, расходы бюджета возвращают их обратно, — говорит экономист. — При профиците бюджета баланс нарушается — бюджет изымает больше рублей из системы, чем возвращает. В этом случае Минфин может использовать другие инструменты для нейтрализации влияния профицита бюджета — это, например, покупка валюты, а также размещение временно свободных денежных средств на счетах в коммерческих банках. Рост остатков на счетах в банках в 2019 году — это результат высокого профицита бюджета в начале года и стремления Минфина сгладить его влияние на ликвидность банковского сектора».
По кругу
Банк России очень сдержанно комментирует действия ФК на денежном рынке. Так, в одном из недавних обзоров влияние бюджетных операций на динамику денежной массы, связанное с профицитом бюджета, названо «негативным», но тут же уточняется, что это влияние было нивелировано наращиванием чистых иностранных активов банковской системы (в том числе активов Банка России в результате покупки иностранной валюты в соответствии с бюджетным правилом), так что на динамике денежных агрегатов это «существенно» не отразилось. По данным «Эксперта», сейчас ЦБ и ФК устно договариваются о своих действиях на денежном рынке каждую неделю, потому что этот процесс законодательно никак не регламентирован.
Бюджетные деньги, которые ФК аккумулирует на своих счетах и размещает в банках, — сверхкороткие, и в этом основная их проблема. «Казначейство размещает остатки бюджетных средств “вкороткую” — на неделю, на 35 дней. При этом банки, в которых эти средства размещены, не могут вкладывать их в более длинные инструменты, поскольку они должны соблюдать ежедневный баланс, и сроки размещения и привлечения средств должны быть сбалансированы. Так что средства, размещенные в банках казначейством, в основном направляются на короткое кредитование других банков, — говорит Светлана Солянникова. — В случае же, когда деньги в банке держит, к примеру, субъект федерации или муниципалитет, банк более свободен в отношении размещения средств, так как, подобно компаниям, субъект всегда предоставляет в банк кассовый план, то есть график платежей по дням, и банк, соответственно, может выстроить более четко свой собственный кассовый план. У казначейства тоже есть кассовый план исполнения федерального бюджета, но его представление в Банк России действующим законодательством не предусмотрено. То, что деньги находятся на счетах казначейства, означает, что они изъяты из банковской системы и из денежного оборота».
«Банки, как правило, используют средства Федерального казначейства для фондирования текущей деятельности, для регулирования процентного риска (большая часть аукционов по плавающей ставке), — добавляет Николай Карпушкин. — Наибольшим спросом пользуются аукционы на сроки три–шесть месяцев, что положительно влияет на качество пассивов банков. Сами средства, полученные банками, как правило, увеличивают остатки банков на корреспондентских счетах в ЦБ в целом по банковской системе». Таким образом, триллионы рублей фактически ходят по замкнутому кругу из Банка России и трех госбанков, почти не прорываясь наружу, в реальную экономику.
Банк внутри Минфина
Казначейство, распоряжаясь все большим объемом средств, ставит перед собой задачу получать по ним все большую доходность. В 2018 году от размещения средств федерального бюджета, кроме Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ), было получено 157 млрд рублей, за 11 месяцев 2019 года — 142 млрд. Это больше, чем доход от инвестирования ФНБ (порядка 80 млрд рублей). В ФК особо подчеркивают: казначейство входит в пятерку федеральных органов исполнительной власти — крупнейших доноров федерального бюджета.
Вот отчет ФК за 2019 год: «Усовершенствован механизм проведения операций покупки (продажи) ценных бумаг по договорам репо. Увеличено количество операций с целью обеспечения получения большего дохода в федеральный бюджет. Создан новый инструмент по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части заключения договоров банковского вклада (депозита) с центральным контрагентом. Получен дополнительный доход в федеральный бюджет».
«Ежегодно внедряются новые инструменты, которые позволяют Федеральному казначейству более эффективно размещать временно свободные остатки средств единого счета федерального бюджета, — говорит Станислав Прокофьев. — Так с 2017 года начали проводиться депозитные операции и операции репо по плавающей процентной ставке. С 2018 года проводятся операции валютного свопа. В 2019 году внедрены механизмы размещения средств на банковских счетах “до востребования” и на депозитах в центральном контрагенте. В планах на 2020 год — стать участником организованного рынка репо на Московской бирже».
Кроме того, под казначейское сопровождение постепенно переводятся и валютные операции: на начало февраля 2020 года через валютный единый казначейский счет проходят операции 28 главных распорядителей бюджетных средств, а дальше этот механизм осуществления валютных операций распространится на всех клиентов федерального уровня.
«Если раньше иностранная валюта перечислялась на счета главных распорядителей средств федерального бюджета (ГРБС), открытые им в кредитных организациях, для дальнейшего перечисления контрагентам, то новый механизм предусматривает перечисление средств по операциям ГРБС непосредственно со счетов межрегионального операционного управления Федерального казначейства “под потребность”. Тем самым у ГРБС пропадает необходимость открывать и вести счета в кредитных организациях, а также оплачивать указанные услуги», — говорит Станислав Прокофьев.
Так, шаг за шагом, заботясь о снижении расходов и повышении доходов бюджета, казначейство превращается во все более мощного игрока финансового рынка.
«Фактически стратегия развития Федерального казначейства направлена на его реформирование в квазибанк, — полагает Светлана Солянникова. — Об этом, например, свидетельствует и инициатива по управлению средствами бюджетов регионов с единого казначейского счета. Да, сейчас доход от размещения свободных денежных средств могут получать только 12 регионов, которые имеют право размещать такие средства. Соответственно, 73 субъекта федерации, которые сейчас такой возможности лишены, также смогут получать доход по остаткам. Скажется и эффект масштаба: на ЕКС будет аккумулировано больше средств. Но очевидно, что регионам придется возмещать операционые расходы казначейства по таким операциям.
Это также может повысить уровень процессуальной зависимости финансовых органов субъектов федерации и муниципальных образований от федерального центра, плюс им придется выстраивать документарный оборот в соответствии с требованиями казначейства, то есть может произойти определенное ограничение бюджетной самостоятельности регионов. Фактически они передадут реализацию части своих полномочий на федеральный уровень». Это уже третья итерация казначейского сопровождения в попытках предотвратить неэффективное расходование бюджетных средств, отмечает эксперт, но так как сила действия, как известно, равна силе противодействия, каждый раз появляются новые и новые способы обойти ограничения. При этом такой суперцентрализованной казначейской системы не было в СССР и сейчас нет ни в одной другой стране. «В советское время у всех получателей бюджетных средств были счета в банках, система прекрасно работала без казначейства, — говорит Светлана Солянникова. — Банк сам следил за целевым использованием бюджетных средств с помощью системы кодирования платежа. И все справлялись. Потом начали появляться коммерческие банки, система надзора в начале 1990-х была слабой. Но у современных банков прекрасно отработано ПО, они могут осуществлять любой контроль. Фактически казначейство сейчас выполняет функции, с которыми эффективно могут справиться банки».
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl