Госсовет: 22 года в архитектуре российской власти
Статус нового совещательного органа при главе государства был определен указом президента от 1 сентября 2000 года. Именно эту дату можно считать рождением Госсовета России. Какую роль в системе российской власти играет этот орган и раскрыт ли весь его потенциал?
Конституционная реформа 2020 года подвела определенную черту под централизаторскими реформами, проводимыми Владимиром Путиным на посту главы государства. Основное место в путинской реформе 2020 года занимает идея «единства публичной власти», которая в переводе с юридического языка на политический и обозначает пресловутую «вертикаль». В этой конструкции вершиной вертикали является президентская власть, а производным институтом этой власти, отвечающим за балансировку между тремя уровнями власти, по задумке идеологов конституционной реформы, призван был стать Государственный совет Российской Федерации.
Вокруг идеи придания конституционного статуса Госсовету еще до официального старта конституционной реформы было много политических спекуляций и откровенных фантазий — вплоть до конституционного закрепления трикамерализма в стране или создания персоналистской надстроечной конституционной структуры. Но, как показали итоги реформы, все эти разговоры были не более чем отвлечением на негодный объект, а сам Госсовет не получил никаких сверхполномочий, не покусился на компетенцию палат Федерального собрания Российской Федерации и не связан с личностью конкретного главы государства.
Кстати, на ранних этапах конституционной реформы и вплоть до принятия Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» эксперты пытались нащупать приемлемые аналогии нового конституционного органа, как в исторической ретроспективе, так и из зарубежного опыта. Первая и, казалось бы, наиболее явная чужеземная аналогия — китайский Госсовет. Однако функционально это исключительно исполнительный орган власти. Поэтому такой вариант законодательного развития отечественного Госсовета априори был неприемлемым. Задачи заместить или дублировать правительство перед рабочей группой, трудившейся над конституционными поправками, однозначно не стояло.
Если уж говорить о китайском опыте, то строго функционально Государственный совет Российской Федерации имеет отдаленные сходства с Народным политическим консультативным советом Китая — высшим политическим консультативным органом с весьма статусным представительством. Некоторые условные аналогии можно обнаружить в европейской практике госстроительства. Например, речь может идти об опыте Португалии, Нидерландов, Ирландии. В этих европейских правопорядках роль госсовета сводится к содействию высшей власти (президенту или правительству) при принятии важнейших государственных решений.
Однако прямых зарубежных аналогов у Госсовета все же нет. Его создание в России вызвано исключительно сложной федеративной природой российской государственности и, как следствие, запросом власти на обеспечение единства правового и экономического пространства.
В одном из материалов «Эксперта» конца 2020 года (см. «Новый Госсовет», Expert.ru от 22 декабря) высказывалось предположение, что Госсовет может стать своеобразным интеллектуальным клубом политических элит. Стал ли он таковым или его потенциал выходит за рамки политического и управленческого think tank? Оправданны ли ожидания, связанные с Госсоветом? И какие скрытые возможности есть в арсенале Госсовета и его модераторов из кремлевской администрации? Спустя два года после конституционной реформы и двадцать два года после создания Госсовета попробуем разобраться.
Предыстория
Государственный совет Российской Федерации был рожден в ходе реформы Совета федерации Федерального собрания РФ — первой централизаторской реформы Владимира Путина. Существовавший на рубеже веков принцип формирования верхней палаты российского парламента, куда входили главы регионов и председатели законодательных органов субъектов РФ, не проходил тест на соответствие базовому конституционному принципу разделения властей, поэтому родилась идея формирования Совета Федерации через представительство от исполнительной и законодательной власти регионов в лице назначенцев, которые были бы профессиональными парламентариями, не обремененными региональными должностями. Тем более что в последней строчке Конституции России был сформулирован четкий посыл к постепенной профессионализации членов верхней палаты Федерального собрания («депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе»).
Вполне ожидаемо эта идея встретила неприятие со стороны тогдашних членов СФ, которые не хотели лишаться своего федерального статуса, позволявшего лоббировать интересы своих регионов на федеральном уровне. Невиданная для сегодняшних политических реалий ситуация, но из-за непримиримой позиции Совета федерации президентский законопроект перешел в стадию рассмотрения согласительной комиссией, после чего с сохранившейся концепцией был все-таки одобрен Советом Федерации. Следующим днем (27 июля 2000 года) президент России издал распоряжение о создании Государственного совета Российской Федерации. Статус нового совещательного органа при главе государства был определен указом президента от 1 сентября 2000 года. Пожалуй, именно эту дату можно считать рождением Госсовета России — института политического консенсуса центра и регионов.
Место в системе
Однозначно можно сказать, что Государственный совет наряду с Советом безопасности России сегодня стал одним из главных опорных институтов реализации президентской власти. Несмотря на то что деятельность Совбеза по своему профилю априори менее транспарентна, у него есть свой официальный сайт, позволяющий отслеживать актуальную повестку и активность, а вот деятельность Госсовета освещается исключительно на сайте президента России и в довольно дозированном объеме. При этом такое позиционирование отнюдь не означает отсутствие политической и функциональной субъектности.
С позиции же юридической субъектности в архитектуре российской системы власти у Госсовета долгое время не было необходимых возможностей. Его существование в указном правовом регулировании (до 2020 года вся деятельность Госсовета регламентировалась актами президента, которые с точки зрения их юридической силы носят подзаконный характер) создавало правовую рамку, которая, безусловно, преодолевалась через статус президента, который акцептовал те или иные решения Госсовета, давая поручения органам власти или предлагая законодательные инициативы. Конституционная легитимация Госсовета и конкретизация его статуса в специальном федеральном законе устраняют правовые казусы и неопределенности прежде всего во взаимоотношениях с другими конституционными органами власти, снимая в том числе и политические, и формальные противоречия.
Региональные руководители получили в виде Госсовета площадку для обмена опытом, «сверки часов» с федеральным центром, механизм доступа к формальным и неформальным политическим контактам для решения узких региональных задач. Если «палата регионов», коей является Совет Федерации в российской парламентской системе, призван снимать нормативные противоречия в законодательстве, то «кабинет регионов», функции которого в упрощенном смысле выполняет Госсовет, нацеливает Федерацию на то, чтобы видеть ситуацию по стране в общем и поддерживать исполнительскую дисциплину внутри «вертикали», а субъектам Российской Федерации открывает возможности для решения частных проблем, связанных с отраслевой политикой, участием в госпрограммах и т. д. Эту политико-менеджерскую задачу хорошо решает формат расширенных заседаний президиума Госсовета и предваряющих их совещаний.
Существовавший ранее формат отраслевых рабочих групп Госсовета, который довольно ярко в публичном пространстве себя показал в ходе работы специальной рабочей группы Госсовета по противодействию эпидемии COVID-19, теперь уже трансформировался в работу комиссий Госсовета. Президент создал 18 таких комиссий по ключевым направлениям деятельности («Государственное и муниципальное управление», «Здравоохранение», «Инвестиции», «Коммуникации, связь, цифровая экономика», «Культура» и др.).
В состав отраслевых комиссий входят представители федеральных, региональных и муниципальных органов власти, организаций, в том числе не являющиеся членами Государственного совета. В этом имеется большой кадровый потенциал. Вовлечение в решение отраслевых вопросов экспертов и деятелей из реального сектора представляется действительно необходимым как с точки зрения широты представленных мнений, глубокой всесторонней проработки обсуждаемых тем, так и с точки зрения кадрового управленческого резерва высшего государственного уровня. К слову, одной из задач Госсовета является и обсуждение вопросов кадровой политики.
Помимо отраслевых комиссий в Госсовете также действуют две комиссии, непосредственно нацеленные на совершенствование вертикали исполнительной власти (комиссия Госсовета по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, а также комиссия по координации и оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).
Координирует деятельность рабочих органов Госсовета его секретарь. Сейчас эту должность занимает помощник президента Игорь Левитин.
Аппаратные трансформации
В аппаратном смысле придание Государственному совету конституционного статуса — безоговорочное усиление Управления президента по обеспечению деятельности Государственного совета РФ. Эта структура президентской администрации, созданная десять лет назад, по свидетельству экспертов и аналитиков, кратно нарастила свое политическое влияние при ее нынешнем руководителе Александре Харичеве. В первую очередь это было связано с тем, что к компетенции именно этого подразделения АП отнесена работа по взаимодействию с экспертами и аналитическая работа. Затем добавились и задачи по технологическому и экспертному сопровождению электоральных процессов в регионах, а вместе с функциями Госсовета по оценке эффективности глав регионов профильному подразделению президентской администрации перешла работа с губернаторским корпусом.
Таким образом, часть задач, которые традиционно относились к ведению Управления президента РФ по внутренней политике, делегированы Управлению по обеспечению деятельности Госсовета. К слову, в начале этого года президент России поручил создать экспертно-координационный центр комиссий Государственного совета РФ. Появление нового «мозгового центра» (при действующем также под патронажем АП Экспертном институте социальных исследований) говорит о том, что горизонт деятельности Госсовета в перспективе будет только расширяться.
Взгляд за горизонт
Конституционно закрепленный и развитый в Федеральном законе «О Государственном Совете Российской Федерации» подход к статусу Госсовета предполагает решение им координационных задач, а также развивает заявленную еще 22 года назад президентом страны концепцию «политического органа стратегического назначения», возлагая на Госсовет определение приоритетов во внутренней и внешней политике, а также в социальноэкономическом развитии государства.
Здесь уместно вспомнить, с чего вообще начинался заход на конституционную реформу — с необходимости консолидации всех уровней власти во имя достижения национальных целей, объявленных президентом. Очевидно, что для прорыва без раскачки, на который нацеливает всю государственную систему глава государства, необходимо синхронизировать стратегии развития всех территориальных и отраслевых уровней государства.
Сейчас система стратегического планирования не выглядит монолитной ни с концептуальной, ни с инструментальной точек зрения. Разрешить имеющиеся противоречия и несогласованности может Госсовет, реализуя законодательно закрепленную за ним задачу по подготовке предложений, связанных с определением приоритетных направлений и целей социально-экономического развития государства, основных направлений регионального и муниципального развития.
Очевидно, что синхронизация национальных целей, национальных проектов, государственных программ, документов стратегического планирования является важнейшей задачей государственной управленческой системы. Отраслевые разработчики стратегий, исполнители проектов и программ не в состоянии видеть объемную картину воплощения государственной политики вне территориальных и временных горизонтов.
Стоит признать, что Госсовет поэтапно проводит такую работу. В частности, в 2019 году по результатам обсуждения на заседании президиума Госсовета национальной программы развития Дальнего Востока до 2025 года и на перспективу до 2035 года президент поручил правительству синхронизировать мероприятия этой национальной программы с национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 года.
К взгляду за горизонты подталкивает и широта спектра вопросов, находящихся в актуальной повестке Госсовета. Предметом рассмотрения на заседаниях президиума Госсовета за последние годы были вопросы, посвященные стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства, социальной поддержке граждан, транспортной стратегии Российской Федерации, развитию системы общего образования в регионах, реализации субъектами РФ указа президента о национальных целях развития страны до 2030 года, национальной программе развития Дальнего Востока.
Вполне адекватными статусу конституционного органа выглядят активность и уровень вопросов, обсуждаемых рабочими органами Госсовета. Его отраслевые комиссии только за последние несколько месяцев текущего года обсудили такие важные темы, как энергосбережение и энергоэффективность, развитие внутреннего туризма, бюджетная политика регионов в разрезе достижения национальных целей, цифровизация агропромышленного комплекса, ценообразование перевозки угольной продукции; поддержка технологического развития и импортозамещения в условиях экономических ограничений; инвестиционная политика; развитие научно-образовательных центров мирового уровня, взаимодействие регионов с Российским научным фондом, меры поддержки в сфере науки и инноваций в условиях противодействия санкционному давлению; обеспечение логистических цепочек регионов и обеспечение товарами первой необходимости и т. д.
Из относительно недавних выполненных поручений президента на основе предложений Госсовета можно, например, вспомнить введение льготной ипотечной программы на строительство частных жилых домов и субсидирование ставки по кредитам застройщиков для реализации низкомаржинальных проектов жилищного строительства (решения приняты по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета, состоявшегося 28 сентября 2020 года); принятие Федерального закона «О сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными характеристиками», которым введен «зеленый стандарт» сельхозпродукции (по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации 26 декабря 2019 года); установление показателей для оценки эффективности деятельности глав регионов по достижению национальных целей и стратегических задач, определенных президентом (по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета 23 ноября 2018 года) и ряд других.
К 2022 году, пожалуй, можно со всей определенностью говорить, что в сложившейся архитектуре российской власти Госсовет выглядит не только важным институтом обеспечения баланса интересов федерального центра и регионов, но и непосредственным актором принятия решений государственного масштаба. В этом, собственно, заключена сила этого органа, но имеются и риски. Вовлеченность губернаторского корпуса в решение общегосударственных задач ни в коей мере не должна вредить выполнению главами субъектов их непосредственных функций в регионах. Однако эти опасения должны найти адекватную реакцию самих глав регионов, с точки зрения проводимой ими кадровой политики, в том числе по формированию их управленческих команд.
Госсовет как институт экономического федерализма
Мне видится определенный потенциал развития макрорегионов путем использования ресурса и возможностей Госсовета. Это разработка и реализация межрегиональных проектов развития, их масштабирование, совместные инфраструктурные и производственные решения, в том числе через механизм межрегионального государственночастного партнерства. Такой подход к региональному развитию на базе рабочих органов Госсовета представляется более предпочтительным, чем обсуждаемые время от времени планы по формализации макрорегионов.
В условиях сокращения внешнеэкономических контактов ориентация на активизацию межрегионального экономического сотрудничества, открытие новых производственных цепочек и реализация межрегиональных инфраструктурных проектов позволит укрепить экономический суверенитет и сбалансировать социально-экономическое положение в регионах. Для того чтобы эффективный механизм регионального развития заработал на базе Госсовета, безусловно, нужна политическая воля и готовность губернаторского корпуса к совместной работе с коллегами из соседних субъектов РФ или из регионов с потенциальным обоюдным экономическим интересом. Безусловно, федеральный центр с позиции арбитра должен модерировать эти процессы, что, опять-таки, вписывается в концепцию Госсовета.
Определяющим компонентом в этом механизме должны стать непосредственные участники работы на площадке Госсовета. Для реализации серьезных стратегических проектов межрегионального масштаба необходимо обеспечить не только синергию государственных управленческих ресурсов, но и участие в работе передовых отраслевых специалистов, крупных предпринимателей, представителей «якорных» предприятий, региональных научных центров. Оптимальным вариантом работы представляется формирование мобильных рабочих органов Госсовета (рабочих групп или подгрупп) под конкретные проектные задачи или по вопросам отдельных макрорегионов или региональных групп.
В перспективе такой механизм даже может позволить перейти от отношений между регионами в парадигме «доноры — реципиенты» к реальному паритетному сотрудничеству, а государственная система сможет двинуться в сторону гибкой и отзывчивой бюджетной политики. Именно в движении от стратегий к реальным проектам залог динамичного регионального развития. В ходе своего послания к Федеральному собранию в 2021 году глава государства отметил, что «страна развивается, идет вперед, но все это происходит только тогда, когда развиваются регионы Российской Федерации». В российской архитектуре власти именно Государственный совет призван дать необходимый толчок для развития российских регионов, а потенциально он может стать институтом не только политического, но и экономического федерализма.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl