Госсовет: 22 года в архитектуре российской власти
Статус нового совещательного органа при главе государства был определен указом президента от 1 сентября 2000 года. Именно эту дату можно считать рождением Госсовета России. Какую роль в системе российской власти играет этот орган и раскрыт ли весь его потенциал?
Конституционная реформа 2020 года подвела определенную черту под централизаторскими реформами, проводимыми Владимиром Путиным на посту главы государства. Основное место в путинской реформе 2020 года занимает идея «единства публичной власти», которая в переводе с юридического языка на политический и обозначает пресловутую «вертикаль». В этой конструкции вершиной вертикали является президентская власть, а производным институтом этой власти, отвечающим за балансировку между тремя уровнями власти, по задумке идеологов конституционной реформы, призван был стать Государственный совет Российской Федерации.
Вокруг идеи придания конституционного статуса Госсовету еще до официального старта конституционной реформы было много политических спекуляций и откровенных фантазий — вплоть до конституционного закрепления трикамерализма в стране или создания персоналистской надстроечной конституционной структуры. Но, как показали итоги реформы, все эти разговоры были не более чем отвлечением на негодный объект, а сам Госсовет не получил никаких сверхполномочий, не покусился на компетенцию палат Федерального собрания Российской Федерации и не связан с личностью конкретного главы государства.
Кстати, на ранних этапах конституционной реформы и вплоть до принятия Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» эксперты пытались нащупать приемлемые аналогии нового конституционного органа, как в исторической ретроспективе, так и из зарубежного опыта. Первая и, казалось бы, наиболее явная чужеземная аналогия — китайский Госсовет. Однако функционально это исключительно исполнительный орган власти. Поэтому такой вариант законодательного развития отечественного Госсовета априори был неприемлемым. Задачи заместить или дублировать правительство перед рабочей группой, трудившейся над конституционными поправками, однозначно не стояло.
Если уж говорить о китайском опыте, то строго функционально Государственный совет Российской Федерации имеет отдаленные сходства с Народным политическим консультативным советом Китая — высшим политическим консультативным органом с весьма статусным представительством. Некоторые условные аналогии можно обнаружить в европейской практике госстроительства. Например, речь может идти об опыте Португалии, Нидерландов, Ирландии. В этих европейских правопорядках роль госсовета сводится к содействию высшей власти (президенту или правительству) при принятии важнейших государственных решений.
Однако прямых зарубежных аналогов у Госсовета все же нет. Его создание в России вызвано исключительно сложной федеративной природой российской государственности и, как следствие, запросом власти на обеспечение единства правового и экономического пространства.
В одном из материалов «Эксперта» конца 2020 года (см. «Новый Госсовет», Expert.ru от 22 декабря) высказывалось предположение, что Госсовет может стать своеобразным интеллектуальным клубом политических элит. Стал ли он таковым или его потенциал выходит за рамки политического и управленческого think tank? Оправданны ли ожидания, связанные с Госсоветом? И какие скрытые возможности есть в арсенале Госсовета и его модераторов из кремлевской администрации? Спустя два года после конституционной реформы и двадцать два года после создания Госсовета попробуем разобраться.
Предыстория
Государственный совет Российской Федерации был рожден в ходе реформы Совета федерации Федерального собрания РФ — первой централизаторской реформы Владимира Путина. Существовавший на рубеже веков принцип формирования верхней палаты российского парламента, куда входили главы регионов и председатели законодательных органов субъектов РФ, не проходил тест на соответствие базовому конституционному принципу разделения властей, поэтому родилась идея формирования Совета Федерации через представительство от исполнительной и законодательной власти регионов в лице назначенцев, которые были бы профессиональными парламентариями, не обремененными региональными должностями. Тем более что в последней строчке Конституции России был сформулирован четкий посыл к постепенной профессионализации членов верхней палаты Федерального собрания («депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе»).
Вполне ожидаемо эта идея встретила неприятие со стороны тогдашних членов СФ, которые не хотели лишаться своего федерального статуса, позволявшего лоббировать интересы своих регионов на федеральном уровне. Невиданная для сегодняшних политических реалий ситуация, но из-за непримиримой позиции Совета федерации президентский законопроект перешел в стадию рассмотрения согласительной комиссией, после чего с сохранившейся концепцией был все-таки одобрен Советом Федерации. Следующим днем (27 июля 2000 года) президент России издал распоряжение о создании Государственного совета Российской Федерации. Статус нового совещательного органа при главе государства был определен указом президента от 1 сентября 2000 года. Пожалуй, именно эту дату можно считать рождением Госсовета России — института политического консенсуса центра и регионов.