Кадровая оптимизация Мишустина
Кадровая реформа в правительстве призвана оптимизировать организационно-штатную структуру для повышения эффективности и качества реализации его функций и полномочий. В перспективе для гражданских служащих сохраняются и другие вызовы: повышение квалификации и денежного содержания, цифровизация и внедрение новых принципов работы.
Наладить эффективность госуправления — одна из главных задач, которая ставилась Михаилу Мишустину год назад при назначении на пост премьер-министра. В качестве образца приводилась выстроенная им безжалостно-прозрачная система сбора налогов в ФНС. Для правительства, в котором стали нормой регулярное затягивание сроков исполнения поручений, в том числе президентских, частично неисполненные майские указы и дорожные карты национальных проектов, пройденные наполовину, нужен был именно такой тип руководителя.
Несмотря на коронавирус, уже к концу прошлого года было объявлено несколько структурных реформ (или «административных оптимизаций»), которые затрагивали систему государственной службы, реорганизацию федеральных агентств и институтов развития. В кадровой реформе поначалу усмотрели лишь желание сэкономить и встряхнуть разросшиеся аппараты (см. «Вертикальная зачистка, «Эксперт» № 48 за 2020 год). Однако речь идет о значительной перестройке функционирования госаппарата. Реформа, кстати, подразумевает не такое уж и большое сокращение: на пять процентов сократят должности в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти и на десять процентов — в региональных. Причем сокращение затронет в основном вакантные должности. Оставшимся в штате, возможно, даже увеличат зарплату.
Важнее, что устанавливаются нормативы штатной численности структурных подразделений. Например, при численности центрального аппарата министерства от 1000 до 1500 человек рекомендуемая численность департамента федерального министерства должна составлять не менее 45 человек, а отдела — не менее пяти. Если в центральном аппарате федеральной службы или агентства более 500 человек, рекомендуемая численность управления должна быть не менее 35 человек, а отдела внутри управления — не менее пяти. Все, что не соответствует этим нормативам, будет оптимизировано или включено в структуры покрупнее. Например, в ходе реорганизации Россвязи и Роспечати упразднены, а их полномочия и функции переданы Министерству цифрового развития.
Мы поговорили с человеком, который готовит для правительства предложения по оптимизации числа гражданских служащих и проводит экспертно-аналитические расчеты параметров этой оптимизации. Приведет ли такая реформа к повышению эффективности работы госорганов и каких новаций от Михаила Мишустина ждать в будущем? Об этом рассказывает директор Центра развития государственной службы Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Николай Клищ.
— Каким был путь к этой реформе?
— После смены кабинета министров Михаил Мишустин поручил аппарату правительства проанализировать работу федеральных органов исполнительной власти и посмотреть, насколько кадровые ресурсы адекватны их нынешним полномочиям, функциям и задачам. Весной прошлого года аппарат разослал запрос в 52 федеральных органа исполнительной власти просьбу заполнить специальную форму о распределении времени гражданских служащих по осуществляемым ими функциям. Из ответов важно было понять, кто чем занимается, как можно классифицировать эту работу по профессиональным и функциональным областям деятельности и оценить трудозатраты.
Классификатор областей и видов профессиональной деятельности служащих — это довольно объемный документ, который включает в себя 32 области и 380 видов профессиональной деятельности. Например, если мы возьмем область деятельности «Регулирование промышленности и энергетики», то внутри этой области увидим такие виды, как «Регулирование авиационной промышленности», «Регулирование индустрии детских товаров», «Государственный метрологический надзор, контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов» и многое другое.
Функциональный классификатор, в свою очередь, включает в себя четыре области и 67 видов функциональной деятельности и характеризует такие направления, как «Нормативно-правовое регулирование и разработка государственной политики», «Предоставление государственных услуг», «Осуществление исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций», «Осуществление контрольно-надзорной деятельности».
Так вот, получив результаты, мы увидели, что у каждого департамента центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти порядка ста — ста пятидесяти разных функций. Часть из них необходима для исполнения норм соответствующих федеральных законов, часть — для исполнения локальных нормативных правовых актов, еще часть ничем не регулируется, но по факту они все равно есть и осуществляются. И хотя задачи «правильно» перераспределить функции между ведомствами у нас не стояло, некоторые из них вызвали много вопросов.
— А задачи понять, насколько эффективна работа?
— Скорее насколько трудозатраты адекватны задачам. Для этого, например, мы сопоставили число структурных подразделений по схожим областям профессиональной и функциональной деятельности, выяснив, сколько служащих фактически работает по конкретному направлению, сколько приходится подчиненных на одного руководителя в разных подразделениях. Например, в ряде федеральных органов исполнительной власти один заместитель министра курирует всего один департамент. И получатся, что на одно структурное подразделение приходится три руководителя — министр, замминистра и директор департамента. В результате анализа нам также встретились небольшие по численности государственные органы, где в среднем на одного руководителя приходится всего 1,5–1,7 подчиненного.
— А еще какие выводы?
— Например, стали очевидны существенные различия в трудозатратах на осуществление однотипных функций. Одна и та же бюджетная заявка готовится в одном министерстве, скажем, три дня, а в другом министерстве — два месяца. В некоторых случаях разница по трудозатратам достигала восьми раз.
Мы также увидели, что около 30 процентов гражданских служащих заняты непрофильными функциями — обеспечивающими, финансовыми, кадровыми, информационными и так далее. То есть около трети гражданских служащих занимаются деятельностью, не связанной с основным функционалом органов исполнительной власти.
— Такие функции должны быть выведены за штат?
— Не все и не обязательно. Есть разные решения. Главный вывод в том, что в государственных органах много времени тратится на обеспечивающую деятельность.
— Но, скажем, айтишник в штате обязан быть?
— В основном да, но сейчас функционирует много государственных информационных систем. Некоторые из них администрируются централизованно или другими ведомствами, например Минцифрой. И их можно оптимизировать. Например, сейчас Казначейство оценивает возможность централизации бухгалтерского учета, чтобы расчет зарплат и финансового обеспечения для всех государственных органов происходил в информационных системах Федерального казначейства.
— И что в итоге?
— Осенью прошлого года мы сформулировали выводы и предложения, и уже совместно с аппаратом правительства занялись проработкой идей. Одна из них — решить вопрос с небольшими по численности органами исполнительной власти. Именно в них из-за большого обеспечивающего функционала профильным направлением занимается слишком мало гражданских служащих. Простой пример — Ростуризм. Это федеральное агентство, в котором предельная численность составляет 67 человек, а фактически работает всего 58 гражданских служащих. Из них около 15 занимаются обеспечивающими функциями. То есть всеми содержательными вопросами туризма в нашей стране по факту занимаются всего 43 человека. Достойна ли эта сфера отдельного федерального органа исполнительной власти? Нам, например, показалось, что да, и мы предложили увеличить его численность.
Возможно, 58 человек для Ростуризма и достаточно. Но это должны быть квалифицированные специалисты. Поэтому для развития туризма необходимо набирать гражданских служащих с высокими профессиональными компетенциями, способных решать сложные задачи.
— Есть мнение, что чиновников слишком много.
— Да, есть такой миф. Но если посмотреть международные статистические показатели, в России доля государственных служащих от общей численности населения составляет около 3,5 процента. Да, в основном в развитых странах этот показатель колеблется от 1,6 до 3 процентов, в США, например, это около 2,1 процента, но в Бельгии он составляет 4,1 процента, а во многих развивающихся странах превышает 5 процентов. То есть мы находимся где-то посередине.
— В чем отличие нынешней оптимизации от предыдущих?
— В результате анализа большого количества данных мы вышли на средние нормативы численности по областям и видам профессиональной и функциональной деятельности, а также оптимальным значениям соотношения государственных служащих руководящего и не руководящего состава. Впервые реформа коснулась замминистров, замруководителей федеральных агентств, федеральных служб, а также директоров департаментов и начальников управлений. По нашим расчетам, реформа затронет порядка 80–85 человек из эшелона заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Но заявленные цифры по сокращению — десять процентов в территориальных органах и пять процентов в центральных аппаратах — скорее служат ориентиром.
Кроме того, были скорректированы требования к минимальному числу служащих в структурных подразделениях. Так, в департаменте министерств должно быть не менее 40 человек, в управлениях федеральных агентств и служб — не менее 25. Это приведет к укрупнению небольших по численности структурных подразделений и сокращениям в среднем управленческом звене. То есть если в министерстве объединяется два департамента по 20–25 человек (чтобы получить 40), то из двух директоров департаментов и их заместителей останется только одна команда.
Сколько денег получить на госслужбе
— В итоге все же людей будут увольнять. Стоит задача сэкономить?
— Как раз цели сэкономить бюджетные средства на сокращении нет. Пять процентов в центральных аппаратах почти всех федеральных органов исполнительной власти легко сократить за счет вакансий. Предстоит в основном перераспределить численность между структурными подразделениями, переформатировать среднее и верхнее управленческое звено, сделать структуру управления более плоской. Минимизация согласований, укрупнение департаментов — все это должно повысить эффективность управления.
— Почему так важна эффективность?
— Потому что в современных условиях социально-экономическое развитие все больше стало зависеть от качества государственного управления. Экономический рост во многом уже определяется не факторами производства или отраслевыми показателями, он определяется качеством госполитики. И для эффективной работы госорганов необходимо повышать в первую очередь качество принимаемых решений.
Идея сократить госслужащих вторична. Много на ней не сэкономишь, потому что зарплаты у большинства из них и так небольшие. Гораздо важнее перераспределить людей с обеспечивающих функций на профильные и нанять на работу профессионалов. Пусть даже они будут стоить больше, как раз для этого планируется разницу в ФОТе оставлять в распоряжении ведомств.
На самом деле бюджетные расходы на оплату гражданских служащих центральных аппаратов федеральных органов не такие большие. Из примерно 1,4 миллиона федеральных гражданских служащих в центральных аппаратах работает около 50 тысяч. В терминах расходных обязательств — это тысячные процента в составе расходов бюджета на госуправление. Поэтому денежное содержание госслужащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти может быть и выше.
— Их денежное содержание сейчас ограничено законодательно?
— Да, денежное содержание регулируется федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и указом президента «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих». Его уровень варьируется по органам исполнительной власти, но средний размер для подавляющего большинства гражданских служащих небольшой и безусловно проигрывает и зарплате в коммерческом секторе и зарплате в среднем по экономике.
Возьмем для примера денежное содержание специалиста-эксперта в территориальном органе Росреестра, который регистрирует и выдает свидетельства о праве собственности, — порядка 25 тысяч рублей в месяц с НДФЛ. А этот гражданский служащий должен обладать базовым юридическим образованием, хорошими навыками работы с информационной системой ЕГРН (ЕГРП).
Другой пример: Федеральная антимонопольная служба не может найти себе руководителя территориального органа в некоторых субъектах РФ. В Тыве, например, безрезультатно искали более года, никто не хочет идти на зарплату руководителя в 60 тысяч рублей.
Конечно, есть министры, они не госслужащие, и оплата у них формируется иначе.
— И сколько она составляет в среднем?
— В среднем сказать очень сложно, по сути, денежное вознаграждение федеральных министров устанавливается индивидуально и может составлять от нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов рублей в месяц. Но даже такой уровень оплаты мало сопоставим с заработной платой топ-менеджеров крупных коммерческих компаний или, например, банковского сектора.
— А ниже, в департаментах? В министерских аппаратах?
— В министерствах нет аппарата, есть департаменты. Структура типового министерства — это министр, его заместители, которые, собственно, и курируют директоров департаментов. Фактически департаменты — это базовые единицы в министерствах, в крупных государственных органах их может быть двадцать, в небольших — пять-семь. Конечно, у министров есть советники, помощники, секретари, но и это не называется аппаратом, это отдельные группы и категории должностей гражданской службы.
— Тогда каков уровень зарплат в департаментах?
— Самая высокая зарплата в администрации президента, затем идет аппарат правительства, Государственная дума, Совет федерации и уже потом все федеральные органы исполнительной власти. Самая высокая из них в Министерстве финансов, в среднем по государственному органу чуть более 170 тысяч рублей в месяц, в том числе из-за большого числа вакансий. Одни из самых низких по денежному содержанию федеральных органов исполнительной власти — Министерство культуры, Министерство транспорта, Министерство природы: около 120 тысяч рублей в месяц в среднем по государственному органу.
— Так исторически сложилось?
— Не только, поскольку этот показатель зависит и от штатной численности государственных органов. Министерствам, у которых большая численность, выгодно иметь вакансии: фонд оплаты труда выделяется на штатную, а не на фактическую численность.
Свою роль играет и структура должностей. Например, оклад по должности у консультанта или советника выше, чем, например, у специалиста-эксперта. Но если в Минкультуры больше должностей старшей группы по реестру, то в Минфине больше должностей ведущей и главной групп, плюс больше вакансий. Этим и обусловлена разница в оплате.
— Как правило, чиновникам говорят: что вы жалуетесь на оклад, у вас куча премий.
— Должностные оклады гражданских служащих установлены указом президента «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» и составляют в министерствах от двух-трех до девяти-десяти тысяч рублей в месяц. Это базовая единица для расчета совокупного денежного содержания гражданских служащих. А месячный оклад федеральных гражданских служащих состоит из двух видов окладов: должностного оклада и оклада за классный чин. К ним затем прибавляются надбавки, премии и иные выплаты. Есть в структуре денежного содержания и единовременное денежное поощрение, которое привязано к должностному окладу. В среднем месячные оклады составляют 20–30 процентов совокупного денежного содержания гражданских служащих.
— Эта система не кажется логичной и удобной.
— Именно поэтому структуру оплаты давно хотят поменять. Тема, понятно, непопулярная, у большинства перед глазами образ «зажравшегося чиновника». Но очевидно, что ситуация с оплатой труда не способствует поступлению на гражданскую службу молодых специалистов, провоцирует уход с гражданской службы высококвалифицированных кадров.
Приведу пример. В Высшей школе экономики я возглавляю магистерскую программу «Государственное и муниципальное управление». На этой программе преподает замминистра финансов. Молодых выпускников, которые достигают хорошего уровня знаний государственных финансов, берут на работу в Минфин. Но дальше их удержать в Минфине не всегда получается. Как только они начинают очень хорошо разбираться в тонкостях, их часто перекупает коммерческий сектор, в первую очередь банки. И это речь идет о Минфине, где зарплаты довольно высокие.
— Что же в других местах…
— Мы несколько лет назад проводили исследование, согласно которому средний срок прохождения гражданской службы молодым специалистом составляет около трех с половиной лет, за это время способный выпускник хорошего вуза превращается в профессионала. В государственном органе на него ложится много задач, он начинает в них разбираться, обзаводится нужными связями. Его начинают посылать на межведомственные комиссии, на рабочие группы и совещания. И вот так молодой специалист становится конкурентным на рынке труда.
Хлебное место
— Честно говоря, непонятно, кто согласен тянуть лямку госслужбы за такие небольшие деньги, скажем для Москвы. Что это за типаж?
— В США есть теория, что это место для людей с мотивацией общественного служения. Для гражданских служащих в большей степени характерна нематериальная мотивация, чем материальная, к ним нужен особый подход.
— А в России он еще для кого-то актуален?
— Конечно. Почти всегда гражданские служащие — это люди небезразличные, с желанием сделать что-то для страны. Это одна группа людей. Другая группа — те, кто не смог устроиться в негосударственный сектор экономики или дожидается пенсии. И нагрузка на две эти группы, как правило, неравномерна. Одни сотрудники перегружены, другие, наоборот, недозагружены. Представьте, я могу встретиться с некоторыми своими магистрами, работающими в государственных органах, не раньше одиннадцати вечера, а иногда и часа ночи. Потому что они с девяти утра до одиннадцати вечера в министерстве. И за очень небольшие зарплаты.
— Если они выдерживают, то используют госслужбу как трамплин для перехода в частные структуры.
— Мы однажды сопоставили карьерные траектории выпускников хороших вузов: тех, кто пошел после окончания вуза на гражданскую службу и в коммерческий сектор. Взяли НИУ ВШЭ, МГУ, РАНХиГС, всего около восьми топовых вузов России. Результат получился интересным: те, кто сразу после окончания вуза уходил в коммерческие компании, даже с иностранным участием, через пять лет дорастали в основном до средних и, как правило, не руководящих позиций. И это несмотря на достаточно большую зарплату.
Те же, кто шел на госслужбу и пожертвовал частью дохода в обмен на высокую квалификацию, затем переходили в эти компании сразу на позиции среднего менеджмента или даже руководителей структурных подразделений. То есть их карьерная траектория менялась резко, скачкообразно, а зарплата была в среднем выше, чем у предыдущей группы.
— Но при этом нагрузка на госслужбе не ведет к разнице доходов.
— К сожалению, у нас за редким исключением пока как в Советском Союзе: как была уравниловка, так и осталась. И когда молодые и перспективные видят, что условной Марьиванне три года до пенсии, она делает гораздо меньше их, а зарплата у нее даже выше (из-за надбавки за выслугу лет), это сильно демотивирует.
— И в регионах по-прежнему сидят две-три Марьиванны, которых и обучить цифровизации сложно, и уволить непросто. А среди молодежи текучка.
— Еще лет десять назад госслужба была фактически «предпенсионной». Молодых было мало. Но у некоторых госслужащих был огромный, уникальный накопленный опыт. И когда он терялся, ничего хорошего из этого не выходило.
Вот пример Минтруда. У них пару лет назад, к сожалению, умерла сотрудница, которая заполняла какую-то хитрую форму Росстата. Год после этого они решали проблему, никто из четырехсот человек не мог заполнить этот документ, потому что с потерей этой сотрудницы методология оказалась утрачена. То есть инструкция по заполнению формы существует, в ней вроде что-то написано, но как это сделать — никому непонятно.
Сейчас госслужба начала молодеть. «Предпенсионного» контингента стало чуть меньше, молодежи — чуть больше. Поэтому крайне важно сохранить то, что было накоплено, и передать молодежи.
— Если она захочет.
— Конечно, сейчас молодежь более «цифровая». С неохотой идет на госслужбу. Я как независимый эксперт вхожу в конкурсные комиссии на замещение вакантных должностей в государственных органах. Допустим, приходит 25 кандидатов. После конкурсных процедур становится ясно, что примерно 20 из них вообще не понимают, куда идут и что нужно делать.
— А зачем они тогда пришли?
— Им кажется, что, если они поступят на гражданскую службу, у них будет много денег, власти и чего-то еще. Возможно, всплеск интереса к гражданской службе связан с кризисными явлениями и падением доходов.
— Кажется, что хлебное место.
— Да. При этом у государственного органа реально проблема. Человек ушел, допустим, в декрет. И уже завтра нужно, чтобы вышел новый сотрудник, начал вести, например, сводные таблицы по предоставлению информации от главных распорядителей бюджетных средств. То есть умел работать в системе «Электронный бюджет», понимал, что такое главные распорядители бюджетных средств. А таких навыков нет. Плюс небольшая зарплата. Приходится брать хоть кого-то.
— Можно сказать, что общая проблема российской госслужбы — кадры?
— Одна из проблем. В России не такая нацеленная на результат госслужба, как, например, в Штатах. В США прописано законодательно: инициатива чиновника поощряется для достижения наилучших результатов. Чиновник — это фактически менеджер, которому говорят: «Да, у тебя есть законодательные, бюджетные ограничения. Но ты можешь использовать творческий подход, делать как лучше, главное — результаты, а мы постараемся оценить». То есть госслужащий, даже с учетом ограничений, свободен в форме достижения поставленных перед ним целей и задач. У нас, к сожалению, пока нет такого понимания государственного управления. В основном преобладает «учение» Макса Вебера. Чиновник у нас, как правило, винтик в большом бюрократическом механизме, существенно ограниченный со всех сторон.
— И скорее, есть тенденция к тому, чтобы прописать еще более четко все их должностные обязанности.
— Не во всем, но основная деятельность гражданских служащих, конечно, регламентируется — некоторая просто обязана жестко регламентироваться. Госуслуги в первую очередь. Например, выдача паспорта: процедура должна быть единообразна везде, в каждом субъекте РФ, и никто не вправе посылать гражданина еще за пятнадцатью справками, ненужными при получении государственной услуги. Сейчас, например, для многих государственных услуг установлены закрытые исключительные перечни документов, необходимых при подаче, и прописаны четкие сроки оказания услуги.
Но на самом деле государственные услуги составляют порядка 10–12 процентов всей деятельности госслужащих. Все остальное — это нормативно-правовое регулирование и разработка государственной политики, осуществление контрольно-надзорной деятельности, исполнительно-распорядительных и обеспечивающих функций.
— Которые подразумевают больше индивидуализма?
— Креатив и индивидуальная эффективность. Но поскольку ты винтик, работающий в системе жестких сроков и поручений, то выгоднее и быстрее сделать отписку. Не нарушить срок в ущерб качеству. Такова наша система госслужбы — довольно консервативная, традиционная, восходящая еще к континентальному праву. Чиновнику выгоднее соблюсти процедуру, а не показать результат. Типичный рабочий день — поручения с контрольными сроками «завтра-сегодня-вчера». Например, к госслужащему поступает проект федерального закона со сроком «сегодня», а надо бы и текст прочитать, и разобраться, и написать замечания. И такой проект закона, возможно, не один. Конечно, проще написать «законопроект рассмотрен, замечаний и предложений нет». А на Западе важнее достичь результата, чем соблюсти процедуру, иногда даже незначительно нарушить срок, но не отправить отписку.
Или, к примеру, наши механизмы общественного участия. Есть такой федеральный портал проектов нормативных правовых актов — regulation.gov.ru, на котором происходит обсуждение проектов и высказываются предложения и замечания по их содержанию. По идее должно быть так: активное население читает проект закона на сто-двести страниц, написанного зубодробительным юридическим языком, дает содержательные комментарии, потом эти комментарии учитываются государственным органом. Например, есть процедура обязательных обсуждений по ключевым нормативным правовым актам. И вот иногда по ночам мне звонят из министерств, чтобы я выступил в качестве физического лица — «неравнодушного гражданина». Потому что завтра срок, а ни одного комментария нет. А нужно показать, что общество хоть как-то к этому отнеслось и законопроект прошел общественное обсуждение. Почему не относится само общество, вопрос другой.
— Это менталитет?
— Не только. Попробуйте в тех же США существенно урезать расходы местного бюджета на население: полгорода выйдет на демонстрацию, потому что люди знают, сколько обычно составляют бюджетные расходы и сколько сам бюджет. А у нас спроси, сколько составляет консолидированный бюджет Российской Федерации, я думаю, никто не ответит. Получается, что населению неинтересно, хотя у нас год от года бюджет становится все более прозрачным и открытым. Нет активной позиции. Конечно, нужно корректировать механизмы. Не просто законопроекты вывешивать, а разъяснять, презентовать, показывать, что это не просто проект закона, это часть вашей жизни.
Еще одна проблема — низкая правовая грамотность населения. Даже если вы и увидите комментарий от гражданина, то, скорее всего, это будет что-то малоконструктивное и не относящееся непосредственно к обсуждаемому законопроекту.
Процедура и результат
— Давайте вернемся к административной реформе…
— Я бы не называл это административной реформой, все-таки это реформа государственной службы, оргштатные мероприятия и оптимизация численности.
— В чем разница?
— В 2002 году админреформа под руководством правительственной комиссии Дмитрия Козака (тогда он был руководителем аппарата правительства) предполагала анализ функций и полномочий государственных органов. В итоге было выявлено около восьми тысяч дублирующихся функций. Их упразднили, а госорганы разделили на три вида — министерства, агентства и службы. Первые в основном формировали политику, вторые оказывали услуги и реализовывали эту политику, на третьих ложились контрольно-надзорные функции. Это была западная идея, но, к сожалению, дальнейший ход административной реформы не привел к четкому разделению функций и полномочий, и министерства снова начали осуществлять контрольно-надзорные полномочия.
Чисто теоретически, возможно, стремление к такому четкому разделению было не совсем верно. Но с другой стороны, когда все виды и типы функций сосредоточены в одном ведомстве — тоже неправильно. Сейчас во многих случаях получается, что министерства сами устанавливают правила игры, сами по ним действуют и иногда еще и сами себя контролируют. Например, Министерство промышленности и торговли издает приказы Минпромторга о выделении денег на поддержку отраслей. В них же указаны формулы, размеры субсидий, условия софинансирования, условия возмещения процентных ставок по кредитам и так далее. И само же министерство в ряде случаев дальше и взаимодействует с бюджетополучателями: доводит эти деньги до предприятий промышленности, запрашивает отчетные документы и контролирует расходование средств. То есть, по сути, никакого разделения полномочий по типам. Так что где-то это оправданно, а где-то не очень.
— То есть работает аппаратный вес глав министерств и ведомств?
— Возможно, в некоторой степени на численность госорганов влияет «политический вес» его руководителя — министра. В основном в федеральных органах исполнительной власти численность формировалась по «историческому» принципу. Вначале был образован государственный орган, потом он был наделен определенными функциями и полномочиями, под них была сформирована предельная численность. Затем функции и полномочия менялись, передавались в другие государственные органы, а предельная численность оставалась. Схожие принципы и с финансированием государственных органов. Если в прошлом году выделялось столько-то денег, то в этом году, уже с учетом инфляции, нужно выделить примерно столько же. Насколько в современных условиях нужны эти функции, на которые выделяются деньги, рационально ли они исполняются, стоит ли их перераспределить — так, как правило, вопрос не стоит. И получается, что предельная численность как сложилась, так и сложилась.
Например, численность Министерства экономического развития. У него наибольшая предельная численность среди министерств — около двух тысяч человек. Даже после того, как торговые представительства отдали Минпромторгу и несколько раз пересмотрели функции и полномочия министерства, его численность фактически не изменилась.
— А министры не могут попросить больше?
— Я бы сказал, это вопрос политический. Может ли тот или иной министр пойти к президенту или председателю правительства и попросить.
— Какова все же перспектива всех последних изменений? Например, есть известная проблема: важнейшие направления работы правительства часто не реализуются в полной мере. Майские указы исполняются не полностью. Та же ситуация с нацпроектами. И ничего не меняется. Нам вот показалось, что последние новации и направлены на исправление ситуации, на повышение эффективности работы государства.
— Это принималось во внимание, но, откровенно говоря, не было главной целью. Основная задача была все же аналитической: разобраться, кто и чем занимается и во сколько это обходится государству. Вопрос, насколько эффективно организованы сами функции и полномочия, не ставился.
— Молодые чиновники из нашего исследования (см. «Корпорация без амбиций», «Эксперт» № 48 за 2019 год), которые успели поработать в бизнесе, жаловались: бизнес — это всегда про результат, а госслужба — процедура, рутина. Уже в первые дни ты понимаешь, как далеко находишься от результата и даже, возможно, не увидишь его. И это уничтожает мотивацию.
— Все же этот результат зависит от конкретного структурного подразделения государственного органа и направления деятельности. Вот есть завод в городе Гусь-Хрустальный. — одно из старейших в Европе и России предприятий по производству хрустальных изделий ручной работы. В последнее время не очень успешное предприятие. А есть Минпромторг со своим отделом поддержки народных художественных промыслов. Государство заинтересовано в сохранении промыслов и делает все, чтобы завод в Гусь-Хрустальном выжил даже при низком спросе на его продукцию. Вот там виден результат.
Но где-то результаты — это действительно очень долгосрочные вещи. Например, повышение уровня жизни. Если брать в показателях — очень серьезная вещь. Или снижение младенческой смертности. Но, конечно, также очень важно, как мерить. Часто показатели, которые устанавливаются для чиновников, губернаторов, министерств, — высокоуровневые, они связаны с целями, которые важны для государства, президента, премьера. Но они зависят не только от деятельности губернаторов и гражданских служащих, но и еще от довольно большого количества внешних факторов.
— Эти показатели еще и устанавливаются с запасом.
— С запасом, потому что ставятся амбициозные цели, таких всегда труднее достичь. На мой взгляд, перед госслужащими лучше ставить операционные показатели. Как только показатели опускаются на уровень операционной деятельности чиновников, им становится более понятно, чего от них хотят, и, что самое главное, они могут в значительной степени повлиять на установленный им показатель. Более того, с помощью системы показателей можно эффективно влиять на качество и результаты деятельности служащих.
— Это как?
— Возьмем должность инспектора по труду. Несколько лет назад Роструд изменил систему показателей результативности для трудовых инспекторов в территориальных органах. Раньше был показатель соотношения нарушений и числа проведенных проверок. Приезжает инспектор на предприятие и начинает выискивать любые нарушения — неправильное ведение трудовых книжек, нарушение правил безопасности труда, условий работы… И чем больше он замечаний напишет, чем больше взысканий наложит, тем эффективнее считалась работа инспектора. Если вдруг ты приехал и ничего не нашел — ты неэффективный инспектор.
Но с переходом на риск-ориентированный подход были введены классы риска по предприятиям. Роструд изменил систему показателей для инспекторов труда, усилил влияние достигнутых показателей на премии. И для инспектора стало главной задачей не выявить максимальное количество мелких нарушений и наличие большого количества иногда избыточных журналов учета по охране труда, а, например, какие нарушения чаще всего приводят к росту производственного травматизма на предприятии и что с этим можно сделать. Если наблюдалось снижение числа таких нарушений на предприятиях, прошедших проверку, — значит, хороший инспектор.
— А кто инициатор этих модернизационных инициатив? Руководитель?
— Да, нынешний руководитель Роструда Михаил Юрьевич Иванков, который на тот момент был еще заместителем. И получилось, что, если правильно настроить систему показателей, это начинает работать. Потому что не стоит устанавливать инспектору по труду показатели, максимизирующие число выявленных нарушений, и ожидать от него напрямую снижения производственного травматизма — это в большей степени зависит от самого предприятия. Да, опосредованно инспектор на этот показатель влияет. Но как только снимается обязанность бесконечно выписывать штрафы и даются конкретные показатели, связанные с определенными типами нарушений, цель повышения эффективности проверки достигнута. Условно говоря, не наличие сертификата на мясо и проверка его подлинности, а чтобы никто этим мясом не отравился — вот правильный показатель. На Западе к этому переходят годами, даже десятилетиями.
— Я имею в виду, что эти перемены происходят не системно, а зависят от личности конкретного руководителя.
— Есть отдельные руководители, которые двигают прогресс, но есть и системные изменения на уровне законодательства, утверждаемых методик. Проблема в том, что контуры, рамки задает государство, а уже конкретика зависит от решений на местах.
Приведу пример. Вот у нас сейчас одними из основных стратегических документов являются федеральные и региональные государственные программы. Потом ввели муниципальные. Из кого обычно состоит власть в муниципалитете, особенно небольшом? Из главы муниципального образования, иногда у него есть еще заместитель. И вот им срочно нужно разработать и утвердить несколько муниципальных программ. Что они делают? Они залезают в «Консультант+», и копируют текст государственной муниципальной программы у другого муниципального образования. А она не отражает их специфику. Потому что они в основном не могут сами содержательно написать документ. Нет ни времени, ни навыков.
— В завершение не могу не спросить о цифровизации госслужбы. Модная история. Но кажется, даже судя по нашему разговору, и в традиционной системе есть потенциал для оптимизации и повышения эффективности. Или все процессы идут одновременно?
— Они идут вместе. Цифровизация — это неизбежность. Она уменьшает издержки и повышает точность решений. Институт государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ подготовил даже специальный подробный доклад*.
*https://www. hse.ru/news/expertise/426737874.html
Недавний хороший пример — повторная выплата на детей в период локдауна. Она начислялась автоматически всем, кто подавал заявление на первую выплату, не нужно было снова подавать заявление. Поэтому там, где это возможно, надо не только цифровизировать, но и развивать превентивную систему оказания государственных услуг.
С другой стороны, важно сохранить экспертно-содержательную, аналитическую работу. Дело гражданского служащего — принимать взвешенные, профессиональные и качественные решения. И это полностью не автоматизируешь.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl