Отмена генпланов поможет строить быстрее

ЭкспертОбщество

Генпланы помешали строителям

Отмена генпланов поможет строить быстрее. Платой за это станет хаотичная застройка и ухудшение качества городской среды

Алексей Щукин

Карта функциональных зон Генплана Москвы до 2025 года

Еще в конце прошлого года президент России Владимир Путин поручил правительству подготовить предложения о переходе в крупных городах от генерального плана к альтернативному документу, «определяющему стратегические направления градостроительного развития города». Мотивация для отмены генпланов — сокращение сроков градостроительной подготовки участков при реализации государственных и муниципальных программ. «Генплан мешает строить» — чиновники и строители давно говорят о административных барьерах.

Правительству был дан срок подготовить предложения к 1 марта. Но чиновники ожидаемо не успели. Еще бы: речь идет ни много ни мало о демонтаже системы территориального планирования.

Отмена генпланов увеличит скорость застройки. Однако у этого решения будут и негативные последствия. У общественности пропадет важный инструмент влияния на развитие города и контроля властей. Градостроительная политика станет мягче, а застройка еще более хаотичной.

Низложение генплана

Слово «генплан» для непосвященных имеет ореол величественности и масштабности. В сознании возникает что-то типа генплана Москвы 1935 года — проект превращения патриархального города девятнадцатого века в европейскую столицу века двадцатого с широкими проспектами и величественными зданиями. В Советском Союзе была довольно мощная школа территориального планирования. «Генплан Москвы 1971 года был современным документом c самыми передовыми идеями своего времени: полицентризм, хорды, зеленые клинья, идущие из области к центру города. По уровню сознания его разработчики ничем не уступали авторам Большого Лондона или Большого Парижа, — говорит президент Московского отделения Международной академии архитектуры Андрей Боков. — Советские города не были прекрасными. Они были аскетичными и не очень комфортными. Но они были хорошо организованными. А то, что мы видим сегодня, — это результат бесконтрольности и неспособности организовать пространство».

Генплан Москвы 1935 года был кардинальным проектом перестройки купеческого города в европейскую столицу

Однако в течение последних тридцати лет роль и значимость генплана постоянно снижались. Он потерял статус стратегического документа. Сегодня это просто набор карт, которые города должны разработать и которыми можно пренебречь при принятии важных решений. Понятно, что капиталистический город, в отличие социалистического, гораздо сложнее планировать, потому что в его создании участвует масса частных субъектов со своей логикой. Однако в том, что генпланы потеряли свой статус, сыграли роль еще несколько обстоятельств.

В 2004 году был принят Градостроительный кодекс РФ. В идеале его можно рассматривать как попытку выстроить довольно логичную триаду территориального планирования. Сначала для городов и регионов должны были создаваться Стратегии социально-экономического развития, потом они накладывались на пространство и закреплялись в генплане, а затем создавались правила землепользования и застройки (ПЗЗ), которые давали девелоперам ясные основания для проектирования и строительства. Градостроительный кодекс много критиковали, в том числе за попытку «скрестить» жесткую европейскую систему градостроительного планирования с более либеральным американским подходом. Новая схема приживалась тяжело. Стратегии социально-экономического развития в большинстве своем были очень слабыми и неоригинальными, а муниципалитеты с трудом осваивали новый для них язык, связанный с ПЗЗ.

Но в данном контексте важнее, что в перманентной борьбе с Градкодексом последний подвергался перманентной реформе. За четырнадцать лет он пережил более ста серьезных редакций. Под предлогом борьбы с административными барьерами в строительстве состав и роль генплана постоянно сжимались. Из него «вычеркнули» стадию концепции, затем «план мероприятий» и т. д. Изменения продолжались до тех пор, пока требования к генпланам окончательно не выхолостились. «Генеральные планы долгое время существовали в качестве одного из главных инструментов управления будущим, конструируемым в настоящем. Так было начиная со строительства Санкт-Петербурга Петром Алексеевичем Романовым, генпланов образцовых городов восемнадцатого-девятнадцатого веков и генпланов двадцатого века. Это действительно были документы управления развитием предельно высокой мощности. Сегодня генеральные планы в системе территориального планирования практически утеряли силу», — говорит научный руководитель ЦНИИП Минстроя России Александр Кривов.

Генпланы потеряли свой статус, но, по большому счету, никто не запрещал их делать в расширенном варианте. Этим старались заниматься главы отдельных городов. Однако чиновники в большинстве своем поняли, что хороший генплан им только мешает: чем меньше ограничений устанавливалось в генплане, тем легче в ручном режиме согласовывать стройки.

Ситуация обострилась после того, как в середине 2000-х государство обязало города в срочном порядке актуализировать генпланы. Согласно ФЗ-94 (а после 2014 года — закону «О госзакупках») контракты на производство генпланов должны выставляться на торги, где основными критериями выбора подрядчика стали цена и сроки исполнения договора. Был создан новый рынок, а так как лицензий на градостроительную деятельность не существует, в эту сферу ринулись предприниматели из всех смежных отраслей — риелторы, геодезисты… Начался демпинг. Стоимость изготовления генплана небольшого города порой опускалась до нескольких сотен тысяч рублей. Если в советские времена генпланирование было уделом небольшого числа узкопрофильных институтов, то сейчас в сферу хлынул поток авантюристов. Демпингуя, они выигрывали конкурсы, кое-как готовили несколько карт и текстов, потом исчезали. Качество генпланов резко упало.

«Годунов чертеж» Москвы (1613 год)

Малозначимый сервильный документ

Что же представляет собой типичный генплан города сегодня? В аналитическом материале «Генплан не нужен!» главный архитектор Центра пространственной инфраструктуры НИиПИ градостроительства Московской области Александр Антонов показывает, что это всего три карты: границ населенных пунктов, функциональных зон и планируемого размещения объектов местного значения.

Первая карта крайне важна для собственников земельных участков (включение земель в состав городского поселения может многократно повысить их стоимость), но все же относится к сфере землеустройства, а не к территориальному планированию.

Вторая карта может не иметь юридических последствий. «Согласно Градостроительному кодексу, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Карта функциональных зон — это всего лишь яркая картинка», — пишет Александр Антонов.

Таким образом, важной и действенной оказывается лишь карта планируемых объектов. Но и тут есть нестыковки. В генплан вносятся лишь обязательства муниципальной власти построить ряд объектов социальной и инженерной инфраструктуры, а также развивать улично-дорожную сеть в соответствии с нормативами. Причем градостроителям надо распланировать расположение будущих школ и детских садов на целых двадцать пять лет, на срок действия генплана. В то же время объекты регионального полномочий — больницы, университеты, вокзалы — в компетенцию генерального плана не входят.

Отдельные крупные города пытаются сегодня делать качественные генеральные планы, но среднестатистические генпланы имеют целый ряд недостатков. В них нет целеполагания и видения будущего, они не опираются на достоверные данные, которые зачастую отсутствуют, или на результаты исследований. Многие генпланы утопичны. Например, генплан Новосибирска 2007 года предусматривал строительство сорока станций метро, то есть увеличение сети в четыре раза, притом что последние семь лет новых станций не вводилось. Однако такие планы позволяли разрешать высокоплотное строительство жилья — «ведь рядом с ним скоро будет построено метро».

Генпланы оказывают очень слабое воздействие на текущую жизнь города. Они не связаны напрямую со стратегическим и бюджетным планированием. Отсутствие комплексных мер по реализации генпланов приводит к несогласованности мероприятий по развитию инфраструктуры, к потерям бюджетных денег. В генпланы постоянно вносятся десятки исправлений, фиксируя происходящие в городе изменения, что еще больше подрывает доверие к генплану как стратегическому документу. «Говорить о роли генеральных планов в системе территориального планирования, на мой взгляд, уже бессмысленно. Директивной силы они не имеют, в сложившейся практике это сервильные и малозначимые документы», — говорит Александр Кривов.

Отсутствие актуализированных генпланов не мешает реализовывать мегапроекты. Олимпийские объекты в Сочи и строительство стадионов в 11 городах чемпионата мира по футболу, стройка на острове Русский к саммиту АТЭС, столичная реновация или программа «Моя улица» — все эти проекты были реализованы отдельными программами, без предварительной разработки генплана.

Генеральный план Москвы 1813 года

Без генплана еще хуже

Если недостатки существующих генпланов настолько велики, то не может не возникнуть вопрос: а почему нельзя просто отменить неработающий инструмент? Дело в том, что даже слабый и плохо сделанный генеральный план — это публичный документ. Он позволяет общественности (иногда через прокуратуру) влиять на развитие города — оспаривать одиозные стройки, останавливать уничтожение парков и т. д. «Правила землепользования и застройки защищают интересы инвесторов, а генплан — интересы города», — часто говорят градостроители. Так вот, упразднение генплана полностью «убирает» эту защиту общественного блага.

Градостроительная политика сегодня крайне слаба. Ее основная цель — определение инвестиционных площадок для массовой жилой застройки. Баланс общественного блага и возможностей для получения прибыли девелоперами с города как ресурса и так нарушен. «Сегодня градостроительное регулирование неинтересно застройщикам и органам власти, в том числе органам местного самоуправления. Основные объемы застройки связаны с жильем, а оно всегда имело политическую цель: “Даешь больше объемов строительства жилья!” Поэтому постоянно происходит освоение новых территорий вокруг городов. Ликвидация генпланов и переход к более мягкой градостроительной политике приведет к негативным последствиям. Ведь система градостроительного регулирования — это инструмент принуждения в публичных интересах», — считает президент фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева.

Теряя генплан, можно лишиться важного инструмента улучшения качества городской среды. «Краснодарская агломерация занимает первое место по объему строительства жилья. Но в результате простой гражданин Краснодарской агломерации получил только двухчасовые пробки, потому что город расползся, и никаким законом вы не это запретите — расползание можно ограничить только генеральными планами, — говорит Надежда Косарева. — Это политический выбор. Что мы хотим? Слабое градостроительное регулирование и отличную доступность жилья? Тогда готовьтесь к многочасовым пробкам. Хотите комфортную среду? Тогда нужно жесткое градостроительное регулирование, но будет низкая доступность жилья. Каждый город стоит перед этим выбором. Большинство крупных мегаполисов выбирают комфортную среду».

«Огромный и очень ценный опыт городского планирования, накопленный советскими институтами градостроительства, в современных условиях оказался обесценен. Если в советскую эпоху был один субъект принятия решений и контроля их исполнения, то сегодня агентов городского развития множество, и каждый со своими интересами. Генплан, имеющий форму закона, не исполняется и исполняться не может, потому что нет инструментов принуждения к его исполнению, — говорит ведущий научный сотрудник Института географии РАН Ольга Вендина. — Отмена генплана предполагает и деконструкцию всей системы, которая за ним стояла. Страшно, что этой ситуацией могут воспользоваться лоббистские группы, преследующие интересы личного обогащения. Но главный вопрос: на что заменить генплан? У нас нет опыта другого планирования, нежели советское. В силу инерции постсоветского развития мы не выработали новых институтов, которые могли бы подхватить падающее знамя генпланов. Если мы их отменяем, то остаемся в чистом поле».

Генплан Москвы 1971 года с зелеными клиньями и новыми хордами

Чем мастер-план лучше генплана

Кризис текущей системы территориального планирования очевиден. Но что может прийти на смену генпланам? Есть несколько вариантов развития реформы. Один из них — заменить генплан мастер-планом. Такая версия отхода от советской системы с переходом к «принятым в цивилизованном мире документам» была весьма популярна еще пару лет назад. Однако переименование автоматически не решает проблем. Дело в том, что мастер-планом в западной практике могут называться совершенно различные документы — от стратегии пространственного развития города до плана застройки небольшой территории. Переназывая генплан мастер-планом, мы не уходим от необходимости заново переопределить его сущность и место во всей системе планирования. (Дополнительный комизм ситуации в том, что masterplan с английского и переводится как «главный, генеральный план».)

Второй вариант — мобилизационный. Принять планы строительства 120 млн квадратных метров жилья к 2024 году как безусловный приоритет развития государства и переписать всю систему территориального планирования под национальный проект «Жилье и городская среда». Нацпроект становится своего рода аналогом атомного проекта Советского Союза. Контуры собственно градостроительного компонента проекта пока не разрабатывались, так как чиновники пока не рассматривают серьезно этот мобилизационный сценарий.

Наиболее активно обсуждаемый сегодня вариант — переход от генплана к паре «стратегия пространственного развития плюс план инфраструктурного развития». В этом случае признается, что возможности планирования развития города крайне ограничены по целому ряду причин. По сути, происходит отказ от долгосрочного планирования, а акцент делается на краткосрочные планы бюджетных инвестиций в инфраструктуру. Плюс такого технократического подхода — быстрые сроки реализации проектов.

Именно такой подход сегодня реализуется в Москве, где при номинально существующем генплане развитие определяется адресной инвестиционной программой (АИП), в которой на три года вперед расписываются главные городские инвестпроекты. Эти проекты предполагают безусловное исполнение за счет бюджета.

При переносе этой практики в другие города обнаружится несколько ограничений и недостатков. Во-первых, отсутствие комплексности повышает риск неэффективных и слишком одномерных решений, не учитывающих массу факторов. «Столичный бюджет позволяет залить деньгами любой проект независимо от его эффективности. Можно отказаться от начатого и уже частично профинансированного проекта — так было в случае строительства Четвертого транспортного кольца или продления Солнцевской ветки метро в центр. А многомиллиардными программами благоустройства можно создать ощущение, что “жизнь становится лучше”. У других городов таких возможностей и права на ошибку нет», — объясняет один из экспертов.

Во-вторых, отказ от генпланов приведет к усилению ручного управления и резкому сокращению влияния общественности на городское развитие. «Общественные слушания и публичность градостроительного процесса — главная головная боль стройкомплекса. Отсюда и ставшая крылатой фраза столичных чиновников: “Генпланы мешают строить”. Если убрать генпланы и общественные слушания, то горожане лишаются возможности влиять на процесс. А значит, можно строить как хочешь — с минимумом ограничений», — говорит московский архитектор.

Такой подход прямо противоположен базовому подходу к территориальному планированию, в последние годы ставшему мейнстримом в западных странах. Сегодня документы территориального планирования рассматриваются как элемент вовлечения горожан и бизнес-структур в городское развитие, как инструмент привлечения новых ресурсов и поиска консенсуса в обществе.

Генплан 2.0

Возможен и еще один вариант реформы: не ломать до основания в очередной раз, не прерывать традицию, а спокойно модернизировать систему территориального планирования. Вновь включить в нее «утерянные элементы» и дополнить удачным мировым опытом. И постараться по-разному настроить систему для разных типов городов: планирование Москвы и небольшого городского поселения может быть совершенно разным. В таком случае крайне важными становятся несколько моментов.

Первое: в генпланы должны вернуться концептуальность, целеполагание и образ будущего. «Каким мы хотим видеть город N через десять-двадцать лет?» — без ответа на этот вопрос КПД инвестиционных программ рискует быть невысоким. Параллельно генпланы должны стать более практичными, включив планы первоочередных мероприятий.

Второе: необходимо найти механизмы улучшения качества документов территориального планирования. Во времена СССР существовали институты профессиональных градостроителей и серьезная научная школа. Генпланы защищались в Москве, был постоянный обмен опытом между городами и заимствование лучшего международного опыта. Эти традиции были в значительной мере утрачены, так как в прошлые десятилетия такая работа не была востребована.

Третье: предстоит сменить коммуникативную парадигму генплана. Часть документа должна быть представлена на понятном широким слоям горожан языке, сейчас он понятен лишь профессионалам. Анализ мирового опыта показывает, что процесс вовлечения горожан и частного бизнеса в процесс разработки генплана и его обсуждения становится не менее важным элементом, чем итоговый документ. Процесс подготовки генплана должен стать важным событием для города и инструментом общественного проектирования.

Четвертое: возможно, есть смысл признать, что мы не знаем, как сегодня эффективно планировать города в ситуации высокой неопределенности и быстроменяющихся условий. А раз так, есть смысл не пытаться найти в сжатые сроки некую идеальную схему и навязать ее стране, а сделать ряд пилотов в регионах, чтобы протестировать разные подходы. Попытка внедрения в Перми десять лет назад стратегического мастер-плана, подготовленного голландскими урбанистами, стала весьма важным проектом для всей страны. Сегодня есть возможность попробовать в нескольких регионах разные подходы к территориальному планированию. Результаты экспериментов должны быть исследованы и тиражированы.

Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl

Авторизуйтесь, чтобы продолжить чтение. Это быстро и бесплатно.

Регистрируясь, я принимаю условия использования

Рекомендуемые статьи

Интерактивная Динозаврия Интерактивная Динозаврия

Вы будете смеяться, но это еще одна история «бизнеса из гаража»

Эксперт
Ирригаторы для полости рта: как выбрать? Ирригаторы для полости рта: как выбрать?

Ирригатор полости рта: чем он хорош и как его выбрать

CHIP
Пора переезжать Пора переезжать

Правительству необходимо кардинально пересмотреть жилищную политику

Эксперт
«Дружбе» удружила Самара «Дружбе» удружила Самара

Три вопроса в связи со скандалом вокруг поставок нефти в Белоруссию

РБК
Пленные второго сорта Пленные второго сорта

Нацистская пропаганда объявила пленных советских солдат «недочеловеками»

Дилетант
Who is mister Bachurin Who is mister Bachurin

Илья Бачурин рассказал о романах с известными девушками и о своих дочерях

OK!
Уроки китайского: как КНР стала заповедником единорогов Уроки китайского: как КНР стала заповедником единорогов

Китай в 2018 году обогнал США по количеству стартапов с оценкой $1 млрд

Forbes
Алла навсегда Алла навсегда

О своих встречах с Аллой Борисовной Пугачевой рассказывает главный редактор ОК!

OK!
Учителя учителей Учителя учителей

Преподаватели йоги о своих учителях и о том, почему учитель — это так важно

Yoga Journal
Макс Барских: «Я надел колготки в сеточку и танцевал с пылесосом» Макс Барских: «Я надел колготки в сеточку и танцевал с пылесосом»

Певец Макс Барских от недостатка женского внимания точно не страдает

StarHit
Носите розовый цвет так, как это делает Канье Уэст Носите розовый цвет так, как это делает Канье Уэст

Выступление Канье Уэста на Coachella и концертом-то назвать не получится

GQ
Мания величия Мания величия

Почему нужно было ждать целых 13 лет, чтобы сделать большой внедорожник

4x4 Club
Жилье от 1 млрд рублей: 10 самых дорогих домов вторичного рынка Москвы Жилье от 1 млрд рублей: 10 самых дорогих домов вторичного рынка Москвы

Что такое московская дорогая вторичка? Дома с историей и старинные особняки

Forbes
Минюст против Спилберга: Сможет ли Netflix бороться за «Оскар» Минюст против Спилберга: Сможет ли Netflix бороться за «Оскар»

Нельзя просто ограничить Netflix возможность выдвигать фильмы на «Оскар»

Forbes
Коньяк по праздникам. Что происходит с мировым потреблением дорогого алкоголя Коньяк по праздникам. Что происходит с мировым потреблением дорогого алкоголя

Более 80% женщин и 66% мужчин в России употребляют алкоголь из-за традиции

Forbes
«Зачем мне отвечать?» Дерипаска проигнорировал вопросы спецпрокурора США Мюллера «Зачем мне отвечать?» Дерипаска проигнорировал вопросы спецпрокурора США Мюллера

Олег Дерипаска не ответил на вопросы спецпрокурора США о вмешательстве в выборы

Forbes
Этими руками: как, зачем и где делать мужской маникюр Этими руками: как, зачем и где делать мужской маникюр

Уход за руками давно перестал быть прерогативой женщин

Esquire
Леонид Саблин, о том, как йога поменяла его жизнь Леонид Саблин, о том, как йога поменяла его жизнь

Интервью с Леонидом Саблиным о том, зачем нам всем нужно практиковать йогу

Cosmopolitan
Как выглядят солнечные затмения на Марсе? Как выглядят солнечные затмения на Марсе?

Посмотрите, как спутники Марса – Фобос и Деймос – заслонили Солнце!

National Geographic
А он нам нужен? А он нам нужен?

Мы поездили на компактном кроссовере, чтобы понять, зачем он нам

АвтоМир
В защиту Кайли Дженнер. Существуют ли вообще миллиардеры, которые всего добились сами? В защиту Кайли Дженнер. Существуют ли вообще миллиардеры, которые всего добились сами?

Супермодель Кайли Дженнер попала в список Forbes в возрасте 21 года

Forbes
Гонка на опережение. Как не сойти с ума на работе Гонка на опережение. Как не сойти с ума на работе

Человеческая жизнь больше, чем круглосуточная работа на износ без выходных

Forbes
Собака-палеонтолог откопала кость древнего носорога Собака-палеонтолог откопала кость древнего носорога

Палеонтолог научил свою собаку находить древние кости.

National Geographic
Сценарии будущего, которые мы выбираем Сценарии будущего, которые мы выбираем

Может, пора отказаться от жизненного плана, сформированного еще в раннем детстве

Psychologies
Эволюция капитализма Эволюция капитализма

Могут ли появиться новые миллиардеры в России

Forbes
«Никто не уйдет с кухни раньше меня». Почему Билл Гейтс помогает жене мыть посуду «Никто не уйдет с кухни раньше меня». Почему Билл Гейтс помогает жене мыть посуду

Миллиардер Билл Гейтс помогает жене мыть посуду после ужина

Forbes
Унификация неналоговых платежей: добро или зло? Унификация неналоговых платежей: добро или зло?

Как повлияет на бизнес включение в Налоговый кодекс неналоговых платежей

Forbes
Как в России уничтожат бизнес. Законодательная фантазия Андрея Мовчана Как в России уничтожат бизнес. Законодательная фантазия Андрея Мовчана

Прогнозировать — значит фантазировать

Forbes
Школа каюров: как построить свое счастье в Арктике Школа каюров: как построить свое счастье в Арктике

История о больших людях и прекрасных собаках

National Geographic
Им не страшен Amazon: как построить розничную империю в $5 млрд, которая ничего не продает онлайн Им не страшен Amazon: как построить розничную империю в $5 млрд, которая ничего не продает онлайн

Как Марк Батлер стал миллиардером и построил компанию стоимостью $5 млрд.

Forbes
Открыть в приложении