Выжженная земля
Муниципалитеты подобрались к пределу экономии. Дальше — только повышать налоговые доходы. Но сделать это невозможно, пока все основные налоги от среднего и крупного бизнеса будут забирать центр и регион
Любой человек может тебя ткнуть в любой бордюр, дорогу, сквер, в неблагоустройство, а ты ему объясняешь, что бюджет пустой и не хватает денег. На что получаешь возражение: “Что значит — нет денег? Ишите!”» — горячится глава администрации города Суздаля Сергей Сахаров.
Тема бедности муниципалитетов и регионов неумолимо набирает обороты, хотя в общероссийском информационном поле пока видны лишь отдельные всплески. В целом по цифрам картина вроде вполне благополучная: дефицит и долг у муниципалитетов крайне невелики, доходы и расходы растут более или менее синхронно (см. графики 1 и 2). Однако то тут, то там всплывают негативные новости, и, судя по всему, еще больше информации просто не доходит до федеральных СМИ. Так, по информации «Эксперта», серьезные задержки зарплат были этой осенью в благополучной вроде бы Московской области — по месяцу ждали или получали частями свои кровные работники сферы здравоохранения. Бюджетные организации Ульяновской области оказались перед риском ареста счетов — к октябрю они недоплатили почти полтора миллиарда рублей страховых взносов. Об экономии, переходящей все разумные пределы, говорит такой пример: в Забайкальском крае с 2010 года сокращали список граждан, получающих льготные лекарства, — прокуратура потребовала устранить нарушение, так что теперь краю необходимо 713 млн рублей, а в региональный бюджет в 2018 году на льготные лекарства было заложено только 220 миллионов.
Система межбюджетных отношений, выстроенная в 2000-е, трещит по швам. С одной стороны, она вовсе не блокирует неэффективные траты и злоупотребления на местах, с другой — перекрывает всякие возможности для развития регионов и в еще большей степени — муниципальных образований.
В принципе, финансы региона и входящих в него муниципалитетов — это до известной степени единый организм: то, что муниципалитеты перечисляют в региональный бюджет, тратится в этом же регионе. Однако у региона достаточно свободы, чтобы «прикрутить» или, наоборот, ослабить финансовый вентиль — можно выдавать муниципалитетам определенный законом минимум, можно более щедро делиться доходами. Есть и нюанс: вместе с деньгами переходят полномочия, а значит, и ответственность, поэтому далеко не все главы муниципалитетов готовы к этому. В части регионов сложилась ситуация, когда максимум полномочий вместе с максимумом средств держит в своих руках регион, сам управляя хозяйством на всей территории. В других регионах муниципалитетам, наоборот, предоставляют довольно широкие полномочия и делятся с ними налоговыми поступлениями. Но в реальности возможности для развития имеют лишь богатые муниципалитеты, да и их инициатива наталкивается на то, что нарастить доходы местного бюджета при существующей системе распределения налогов между бюджетами крайне сложно, а подчас совершенно бесполезно — на местах не останется почти ничего.
Зарплатный крест
Бюджет типичного муниципалитета обычно укладывается в диапазон от нескольких миллиардов до пары десятков миллиардов рублей. Основные расходы — школы и детские сады (плюс дополнительное образование — музыкальные школы и т. п.), дороги и благоустройство, культура и ЖКХ. Основные статьи доходов — НДФЛ (не менее 15% объема, собираемого на территории муниципалитета), налог на имущество физлиц, земельный налог. В муниципальный бюджет также поступают акцизы на бензин и могут поступать налоги от предприятий, которые работают по упрощенной системе налогообложения. Есть еще и неналоговые доходы — например, от аренды или продажи муниципального имущества и земли. Дефицит обычно закрывается деньгами региона.
В отношении расходов майские указы президента РФ в 2012 году разделили жизнь регионов на «до» и «после». Указы предписывали поднять зарплаты учителям до среднего уровня зарплат по региону и не опускать ниже этой планки; довести к 2018 году зарплаты работников культуры и преподавателей колледжей до этого же уровня, а зарплаты врачей, вузовских преподавателей и научных сотрудников — до уровня, вдвое превышающего среднюю по региону зарплату. Кстати, с 2019 года ожидается еще одна волна повышения зарплат почти шести миллионов бюджетников, которые не попали в майские указы 2012 года.
Вот пример расходов города Братска (Иркутская область): доля расходов на заработную плату составляет более 70%, на текущее содержание объектов социальной сферы и муниципальных объектов — порядка 25%. Инвестиционная составляющая — всего 5%, и, как правило, она предусматривается в качестве обеспечения софинансирования для участия в государственных программах и получения целевых субсидий из вышестоящих бюджетов. Если разложить бюджет по отраслям, то расходы на образование составят 62,3%, на дорожное хозяйство и транспорт — 8,9%, на жилищно-коммунальное хозяйство — 7,1%, на культуру и физкультуру — 6,8%, на социальную политику — 6,3%.
Школы и дополнительное образование находятся на балансе муниципалитетов, а здравоохранение чаще всего на балансе субъекта федерации, соответственно, деньги приходилось изыскивать и тем и другим. И хотя из федерального бюджета на эти цели поступают субсидии, ситуация продолжает оставаться сложной, так как субсидии покрывают требуемое повышение зарплат примерно на четверть. А ведь есть еще дорожное строительство, перебои в работе ЖКХ, поддержание социальной инфраструктуры, оставшейся со времен СССР, или строительство новой.
Но в основном именно на выполнение майских указов в 2012–2015 годах регионы и муниципалитеты брали особенно много кредитов, и их обслуживание раздуло расходы региональных и местных бюджетов еще больше. «Региональные бюджеты закредитованы по полной, подавляющее большинство муниципалитетов дефицитны, — говорит собеседник “Эксперта”, пять лет отработавший на должности главы крупного городского поселения и знакомый с ситуацией не понаслышке. — Возникли такие проблемы из-за майских указов, когда свыше спустили планку, до которой надо было поднять зарплаты. Так что денег сейчас в принципе не хватает всем — и регионам, и муниципалитетам».
При этом контроль за местными бюджетами со стороны федерального Минфина касается лишь дефицита и долгов — эти показатели отслеживаются жестко. Если дефицит субъекта укладывается в нормативы — не превышает 15% доходов без учета безвозмездных поступлений и 10% доходов у тех регионов, у кого доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних лет превышала 40% собственных доходов, — тогда на то, как внутри региона распределяются средства, Минфин РФ особого внимания не обращает.
Допускается даже такой фокус, как принятие на год региональных бюджетов, не полностью обеспеченных доходами (такая ситуация, по информации «Эксперта», как раз сложилась в Ульяновской области). По-хорошему, регион должен в таком случае урезать бюджет под ожидаемые доходы, но некоторые принимают не полностью обеспеченный бюджет, надеясь, что в течение года где-то удастся найти дополнительные средства.
Крайняя мера, которую Минфин применяет к совсем уж закредитованным и дефицитным регионам, — казначейское сопровождение. Это означает, что все расходы регионов на зарплаты, социальные обязательства и погашение коммунальных счетов будут оплачиваться только с разрешения Федерального казначейства, а любые поправки в бюджет, связанные с увеличением расходных обязательств, нужно согласовывать с Минфином.
В 2018 году казначейское сопровождение было введено в Республике Хакасии и в Костромской области (их долги составляли 145 и 170% доходов соответственно), на очереди, похоже, еще несколько регионов с большими долгами. Переводиться на казначейское сопровождение будут те регионы, где общий объем долговых обязательств по предоставленным бюджетным кредитам с начала года превысил 80% доходов их собственных бюджетов.
Найдите деньги
Федерация и регионы готовы помогать муниципалитетам деньгами — сейчас действует ряд федеральных и региональных программ, в которые муниципалитет может вступить. При наличии средств, конечно. «Со стороны региона мы видим существенную поддержку — так, мы участвуем в программе “Комфортная городская среда” и в других, — рассказал “Эксперту” глава администрации муниципального образования “Черняховский городской округ” (Калининградская область) Сергей Булычев. — Чтобы участвовать в такой программе, муниципалитет должен иметь и собственные средства — от 15 до 25 процентов, в зависимости от условий программы. Кроме того, от муниципалитета требуется при необходимости за свой счет готовить проектно-сметную документацию, экспертизу, на что тоже нужны средства».
Не у всех муниципалитетов опыт взаимодействия с федеральными программами положительный — подчас в стремлении попасть в программу муниципалитету приходится залезать в серьезные долги. Кроме того, есть и другие, неожиданные риски. «Есть федеральные целевые программы, в которых мы можем и должны участвовать. Например, в прошлом году Суздаль построил котельную стоимостью 60 млн рублей с большим объемом софинансирования за счет средств Фонда содействия реформированию ЖКХ, — рассказывает Сергей Сахаров. — Проект стоил миллион рублей. Экспертиза — 300 тысяч рублей. Средства фонда — 36 миллионов рублей, 12 миллионов — средства бюджета области и муниципалитета, 10 миллионов — областной бюджет, два миллиона рублей местный. И 12 миллионов рублей — средства концессионера, ООО “Суздальтеплосбыт”, учредителем которого является администрация города. Новая котельная избавляла город от старой, неэффективной, нерентабельной котельной 1968 года постройки. Подготовили колоссальное количество документов, заключили концессионное соглашение. Вошли в программу фонда. Но случилось непредвиденное. Регион не нашел возможности выделить 10 миллионов. Их нам пришлось искать самим. Обратились в кредитную организацию, и 6,5 миллиона рублей взяли на покрытие дефицита бюджета города. Вместо убытков в размере четырех-пяти миллионов рублей в год новая котельная приносит нам сегодня пять-шесть миллионов прибыли. По концессионному соглашению, по правилам Фонда ЖКХ мы эти деньги уже отправляем в реконструкцию собственных сетей и экономим на операционной деятельности самой котельной».
Однако никто в муниципалитетах не возмущается ростом расходов. Все понимают, что надо больше платить бюджетникам, прокладывать и ремонтировать дороги, открывать детские сады, ремонтировать котельные и очистные сооружения. На это готовы тратить деньги. Обижает муниципалитеты другое — несправедливость в распределении доходов. И обида растет вместе с ростом проблем в экономике.
Работник уехал, увез НДФЛ
Несмотря на то что НДФЛ поступает в муниципальный бюджет не полностью, это основной источник дохода муниципалитетов.
«НДФЛ составляет 45 процентов всех налоговых поступлений в нашем городе, — рассказал “Эксперту” Валерий Козлов, мэр Сыктывкара. — Поступления налога от упрощенной системы налогообложения — еще 20 процентов. По шесть-семь процентов приходится соответственно на НИФЛ, ЕНВД и земельный налог. При этом в муниципалитете остается 20 процентов собираемого НДФЛ и 50 процентов налога по упрощенной системе налогообложения».
«Обычно поступления от НДФЛ составляют 60–70 процентов всех собственных доходов муниципалитета, — говорит Алексей Спасский, глава городского округа Кашира (Московская область). — Большое значение имеют также земельный налог и налог на имущество физлиц, вместе с НДФЛ они, как правило, составляют 80 процентов всех собственных доходов муниципалитета. Поэтому, разумеется, лучше всего себя чувствуют те муниципалитеты, где есть средние и крупные предприятия с большим числом сотрудников, получающих белую зарплату. Кроме того, важен фактор распределения НДФЛ внутри региона: по Бюджетному кодексу, нельзя оставлять муниципалитету менее 15 процентов всего собранного НДФЛ, но в городском округе Кашира, например, этот показатель составляет 80 процентов».
В таких условиях лучше всего приходится маленьким наукоградам, где жителей мало, а зарплаты у них высокие. Хуже всего — регионам с высокой долей низкооплачиваемых работников (или получающих серую зарплату), а также регионам, где многие жители ездят работать в соседние области и города, — ведь НДФЛ уплачивается по месту нахождения работодателя. «Безусловно, мы как муниципалитет кровно заинтересованы в создании рабочих мест. Для нас серьезная проблема, что наши жители уезжают на работу в Калининград, — ведь и НДФЛ за них поступает в бюджет Калининграда, по месту регистрации предприятий», — говорит глава Черняховского городского округа Сергей Булычев.
Лет шесть-семь назад в Московской области было семь-восемь муниципалитетов, где хватало собственных доходов на всё, — это Домодедово, Одинцово и еще некоторые, говорит Алексей Спасский. Все это как раз муниципалитеты с большим числом крупных предприятий, с дорогой землей, где можно получать хороший земельный налог. «Мне кажется, с тех пор число таких муниципалитетов не увеличилось», — констатирует глава городского округа Кашира.
Что касается акцизов на бензин и доходов от предприятий на упрощенке и ЕНВД, то их поступления невелики. Например, в Кашире из 1,5 млрд рублей собственных доходов это 24 и 40 млн рублей соответственно.
Муниципалитеты против регионов
Мэр Братска Сергей Серебренников констатирует: проблема — в централизации ресурсов на уровне субъектов федерации, и эта тенденция развивается. «Самые крупные налоги остаются в региональных бюджетах (на прибыль, на имущество организаций), — говорит глава Братска. — После создания дорожных фондов на уровне регионов с целью их наполнения транспортный налог был изъят у муниципальных образований (норматив отменили 20 субъектов). По упрощенной системе налогообложения (УСН) ситуация изменилась, число субъектов, передавших нормативы (отчисления налога в муниципалитеты. — “Эксперт”), увеличилось — полагаем, что это сделано с целью повышения заинтересованности работы на территориях с малым и средним бизнесом. В Братске норматив УСН в 2008 году — 90 процентов, в 2011–2013 годах — 50 процентов, в 2014–2016-м — 0%, с 2017 года — 30 процентов». Чтобы отстоять свои интересы, Братск в 2018 году решил выступить с законодательной инициативой и предложил установить норматив по транспортному налогу в размере 100% для зачисления в бюджеты городских округов. Предложенный проект был направлен членам Ассоциации муниципальных образований Иркутской области и получил практически стопроцентную поддержку, за исключением одного дотационного МО, подчеркивает Сергей Серебренников.
Пример Суздаля тоже демонстрирует перекос в распределении налоговых поступлений внутри региона (см. схему). Как говорят в частных беседах главы муниципалитетов, местные администрации все время выступают в роли просящих и никогда не знают, дадут ли им деньги и не сорвется ли внезапно региональное финансирование. Есть и чисто политический момент: со сменой регионального губернатора начинается пересмотр всего бюджета, и муниципалитеты оказываются в подвешенном состоянии. Города, округа и сельские поселения все время стоят перед выбором: потратить те небольшие средства, что у них есть, на что-то небольшое, например детскую площадку, или зарезервировать их для по-настоящему стоящих вложений и ждать поддержки от федерации и региона, а потом метаться с согласованиями и документами, надеясь вскочить в уходящий поезд бюджета на текущий год. «Действующая схема софинансирования из областного бюджета отдельных расходов муниципального дорожного фонда, включающая в себя подачу муниципальными образованиями заявок на софинансирование из областного бюджета, отбор муниципальных образований, растягивание сроков поступления средств в бюджеты муниципальных образований, с учетом необходимости соблюдения законодательства в сфере муниципальных закупок приводит к тому, что зачастую окончание работ осуществляется, что называется, “под зиму”, а это снижение качества работ и недовольство населения», — говорит глава Братска. Унизительная ситуация — особенно если муниципалитет развивается вполне успешно.
«Экономика Братска показывает хорошие показатели роста (см. таблицу. — “Эксперт”): с 2013 года темп роста выручки предприятий составил 123,7 процента, налоги, собранные с территории города в консолидированный бюджет Иркутской области, выросли на 164,8 процента, увеличив долю Братска до 10,4 процента, и в абсолютном выражении прирост составил пять с половиной миллиардов рублей. А для бюджета города налоговые поступления снизились в связи с пересмотром нормативов отчислений, и, соответственно, доля налоговых доходов от валового показателя выручки снизилась с 1,15 до 0,87 процента. При этом безвозмездные поступления выросли до 67 процентов», — возмущается Сергей Серебренников. Эти показатели наглядно отражают слабую увязку доходов бюджета города с экономическими достижениями и отражают тренды межбюджетных отношений, связанных с перераспределением расходных обязательств и изменением нормативов отчисления доходных источников в бюджет.
Есть на чем экономить
Конечно, резервы для сокращения расходов у муниципалитетов есть, как и очевидные резервы наращивания доходов — правда, в основном неналоговых. «Важная часть повышения доходов муниципалитета — повышение неналоговых доходов, — рассказывает Дмитрий Юнусов, глава Тутаевского муниципального района Ярославской области. — Возможности для этого достаточно широкие — например, в части продажи или аренды земли. Мы проводим аудит земельных участков, выявляем участки с нецелевым использованием и пересчитываем стоимость их аренды. Можно сформировать земельные участки, подготовить план их развития и продать. При этом понимая, что если имеется в наличии проект газификации земельного массива, подведены дороги и свет, то цена таких участков возрастает в полтора-два раза, и это позволяет не только окупить затраты на подготовку этих участков, но и пополнить бюджет более существенно, чем если бы этого не было сделано».
«Из способов повышения доходной базы у нас в распоряжении пересмотр ставок налогообложения, инвентаризация муниципального имущества и стимулирование постановки на учет любого бесхозного имущества, — перечисляет мэр Сыктывкара Валерий Козлов. — И создание новых рабочих мест — в первую очередь это касается малого и среднего предпринимательства, тех, кто работает на “упрощенке”. Со стороны муниципалитета для создания таких предприятий важно разбюрократизирование, упрощение процесса, потому что после первого контакта с местной администрацией желание инвестора создавать новое предприятие может пропасть. Мы как муниципалитет должны консультировать, делать понятными правила игры, решать конкретные вопросы со статусом земли или с поиском точки подключения к сетям. Но вопрос налоговых льгот инвесторам решается уже на уровне региона».
В Черняховском городском округе дважды в неделю собирается комиссия по мобилизации доходной части бюджета. В качестве примера: постоянно ведется работа с должниками по имущественному налогу с привлечением ФНС и Службы судебных приставов.
Что касается сокращения численности местных чиновников, то большинство регионов эти возможности уже использовали. «С сентября у нас объединены городская и районная администрации — это сделано и в целях повышения эффективности работы (чтобы не было перекладывания ответственности и дублирования функций), и в целях экономии — на их содержании мы будем экономить более десяти миллионов рублей в год, — рассказывает Дмитрий Юнусов. — Эти средства будут направлены на социальные нужды. Экономия бюджета — это хорошо, только необходимо не забывать, что она не должна приводить к снижению качества услуг». В сфере ЖКХ возможности оптимизации просто безграничны, добавляет мэр Тутаева: например, в 2019 году в городе будет реализован проект ликвидации мазутной котельной и перевод потребителей на индивидуальное газовое отопление. «Вложив девять миллионов рублей, мы сэкономим их же в течение двух лет (на закупке мазута, обслуживании котельной, персонале)», — говорит Дмитрий Юнусов.
Оставьте бизнес
Однако экономия и поиск резервов все же не бесконечны. Когда-то число чиновников будет уменьшено до минимума, трубы и котлы заменены — и тогда перед муниципалитетом встает во весь рост дилемма: для роста собственных доходов надо, чтобы на местной территории возникали средние и крупные предприятия с хорошими зарплатами — но в текущей ситуации перераспределения налогов муниципалитету будет оставаться совсем немного. Есть еще вывод из тени уже работающих, но и этот процесс небесконечен. «По нашему опыту в Кашире, в ходе планомерного вывода из тени зарплат поступления от НДФЛ вырастают в полтора-два раза, — рассказывает Алексей Спасский. — Но этот процесс все же конечен, и работать над созданием новых предприятий надо параллельно и постоянно. К примеру, сейчас у нас в Кашире запускается три индустриальных парка, два на частные средства и один наш, мы выделили в аренду 120 гектаров земель и рассчитываем, что там будет 30–40 компаний-резидентов с полутора—двумя тысячами рабочих мест. Хорошо приглашать в такие парки иностранные предприятия — они всегда платят белую зарплату».
«Все мероприятия, способные реально оптимизировать расходы бюджета, по нашему мнению, уже реализованы, — говорит глава Братска. — Централизованы бухгалтерские службы, переведены на аутсорсинг работы по обслуживанию зданий и уборке помещений, переводится на видеонаблюдение физическая охрана объектов, успешно работает централизованная служба по контролю за использованием энергоресурсов. Сокращение действующей сети муниципальных учреждений не представляется возможным, так как население остро ощущает недостаток муниципальных услуг». И крупные предприятия не особо спасают ситуацию. «Несмотря на то что Братск — это крупный промышленный центр Сибири, в бюджет города от деятельности трех основных предприятий (“Русал”, “Илим”, “Иркутскэнерго”) поступают в год порядка 400 миллионов рублей, что в совокупности составляет 16 процентов налоговых и неналоговых доходов бюджета города (НДФЛ, земельный налог и арендная плата за землю, а также плата за негативное воздействие на окружающую среду), — говорит Сергей Серебренников. — Строительство нового промышленного гиганта не сможет в значительной степени улучшить наполняемость бюджета вследствие, как отмечалось выше, слабой увязки развития экономики с доходами бюджета».
Текущая система межбюджетных отношений выстраивалась, когда центр пытался минимизировать ущерб от непродуманных или злонамеренных действий местных властей. Как видно из цифр, центр даже забирает себе не слишком большую часть налоговых поступлений, но для простоты управления финансовые ресурсы концентрируются на уровне субъектов РФ. В то же время муниципалитеты чувствуют себя между молотом и наковальней — требования повышения качества жизни и улучшения инвестиционного климата предъявляются им, а плоды работы в виде налоговых поступлений уходят «наверх». И регионы, конечно, не спешат отдавать муниципалитетам больше средств. Похоже, действительно пришло время пересмотреть межбюджетные отношения, хотя бы в части налога на прибыль и на имущество организаций тех предприятий, которые будут создаваться в ближайшие годы. Определенную часть этих налогов должны получать муниципалитеты — это будет справедливо и придаст смысл работе и жизни российских сел и городов.
Рост экономики муниципалитета не приводит к аналогичному росту налоговых поступлений (на примере Братска)
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl