Страну разверстали по-новому
Помимо восьми федеральных округов в России теперь будет двенадцать макрорегионов. Самой прогрессивной формой расселения признаны агломерации. А каждому субъекту федерации назначена перспективная специализация. «Эксперт» попытался найти крупицы здравого смысла в недавно утвержденной Стратегии пространственного развития
В такой гигантской, экономически и социально неоднородной стране, как Россия, пространственный вектор и региональную привязку экономической политики трудно переоценить. Именно поэтому документы, подобные утвержденной правительством в феврале «Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года», требуют особенно тщательной проработки.
Над фолиантом трудились весь прошлый год, команда разработчиков была пестрой: эксперты, ядро которых составили представители Совета по изучению производительных сил, Всероссийской академии внешней торговли и географического факультета МГУ, работали в плотной связке с чиновниками. Курировал эту работу аппарат вице-премьера Дмитрия Козака. Кто играл первую скрипку в этом тандеме, пояснять, вероятно, не надо.
Проект документа неоднократно перерабатывался, осенью подвергся жесткой разносторонней критике на слушаниях в Общественной палате, часть замечаний в проекте были учтены, однако идеология и главные «фишки» документа остались на своих местах.
Главных новаций три. Это агломерации, перспективные специализации регионов и новая, не отменяющая федеральные округа, территориальная группировка субъектов федерации — макрорегионы.
Именно эта тройка должна способствовать достижению высоких целей «Стратегии» — сократить межрегиональные различия в уровне и качестве жизни людей, ускорить темпы экономического роста и технологического развития (без этого заклинания, кажется, не обходится уже ни один правительственный документ) и обеспечить национальную безопасность.
Наше общее впечатление от «Стратегии» довольно унылое. Документ не содержит идей, воплощение которых было бы способно развернуть крепнущий год от года тренд на стягивание населения и хозяйственного потенциала в считанное количество точек роста на карте страны. Мы постарались найти в документе толику здравого экономического смысла. И конечно, лелеем надежду, что удивительные плоды административного восторга, воплощенные в документе, не станут со звериным упорством воплощаться в жизнь.
Агломерации
Важнейшей особенностью документа является переход от регионов к муниципальному уровню, главным образом в виде выделения агломераций в пределах регионов. Ранее в постсоветской истории федеральные стратегии и программы развития не доходили до столь глубокой территориальной детализации.
Стратегия определяет агломерации как «совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями», и выделяет два типа таких «совокупностей» — крупнейшие (от миллиона жителей) и крупные (от полумиллиона до миллиона).
Всего выделено 40 агломераций, в которых проживает 73 с лишним миллиона человек. Это, конечно, сильно — записать в агломерации половину населения страны. По просочившимся из стана разработчиков сведениям, первоначальное число агломераций было чуть ли не вдвое меньше, но затем настойчивые «просьбы» с мест (в надежде на будущее дополнительное финансирование из центра) заставили расширить список. И в документе появились самостоятельные агломерации Рязани, Тулы и Ярославля в радиусе 300 км. от Москвы, появились две самостоятельные агломерации на Ставрополье (помимо краевого центра в самостоятельную агломерацию определили Кавминводы), ну и так далее.
Но более серьезна, чем эти лоббистские казусы, сама идеологическая ставка на агломерации. Авторы документа — и здесь, похоже, позиции экспертов и чиновников совпали — считают, что «общемировыми тенденциями пространственного развития в начале XXI века являются концентрация населения и экономики в крупнейших формах расселения, среди которых ведущие позиции занимают крупнейшие городские агломерации». И эти агломерации якобы будут основными центрами экономического роста.
Подобные воззрения не новы, родом они не из России. В наиболее радикальных версиях этой теории, скажем, по прогнозу сотрудника Стокгольмской школы экономики Кьелла Нордстрема, в перспективе ближайших пяти десятилетий до 95% экономической активности человечества сконцентрируется в 600 крупнейших мегаполисах, которые в принципе заменят собой национальные государства.
«Мы трансформируемся от 200 государств к 600 глобальных городам, в которых будут жить 80–85% населения. При этом 600 глобальных городов будут генерировать 90–95% мирового ВВП. Через тридцать лет вся Швеция будет жить в агломерации Стокгольм — Гетеборг — Мальмё. Австрии не будет, а будет Вена. Лондон уже сейчас составляет 36% экономики Великобритании, Лондон сегодня разросся до Оксфорда, который является парковой зоной в черте столицы Великобритании», — уверял Нордстрем.
В нашей стране Институт социального развития в 2010 году выступил с идеей, что современная экономика будет развиваться только в крупных городах-мегаполисах или в агломерациях, создающихся на базе городов-миллионников. В 2017 году глава совета фонда «Центр стратегических разработок» Алексей Кудрин выступил с идеей концентрации населения и экономики России в 10–15 агломерациях.
Как видим, агломерационные идеи благополучно перекочевали и в «Стратегию». Однако ставка в территориальном развитии исключительно на агломерации представляется спорной. Существуют географические теории оптимального размера города: малые города не могут предоставить достаточно широкий спектр услуг и возможностей, слишком большие требуют все более крупных затрат на жизнеобеспечение, строительство метро, расшивку пробок, решение экологических проблем и т. д. На протяжении XX века исследователи чаще всего указывали верхнюю границу «оптимального» города в 200–250 тыс. человек населения. В современных условиях, на фоне развития средств коммуникации и роста производительности труда в промышленности, уже не требующей столько рабочих, эта граница может сместиться еще ниже.
ОЭСР, в свою очередь, по итогам анализа 78 городских агломераций выводит, что при численности населения свыше семи миллионов человек связь между душевым ВРП и численностью населения агломерации — отрицательная.
В России, отметим, уже есть вполне устоявшиеся и успешные практики развития территорий и форматы расселения, не вписывающиеся в понятие агломераций. Например, довольно устойчивая сельско-хуторская модель расселения на Кубани и в Черноземье. С другой стороны, реально существующая Самарско-Тольяттинская агломерация представляет собой сегодня скорее клубок проблем, чем локомотив роста.
Нельзя не отметить и остро стоящий в России вопрос демографии. По данным Росстата, суммарный коэффициент рождаемости (число детей на одну женщину детородного возраста) для городского населения — 1,5, в то время как у селян — 2, что приближается к границе простого воспроизводства (2,15). В более детальном разрезе «эффективная» Москва дает суммарный коэффициент рождаемости менее 1,4, в то время как «неэффективная» сельская местность Архангельской области — совершенно «африканские» 4,4 ребенка на одну женщину. Что, впрочем, пока не спасает этот удивительный по красоте северный регион от интенсивной депопуляции в результате аномально высокой смертности и отъезда активных жителей. Эффект будет, но через поколение, ели удастся удержать позитивные тенденции.
Специализация регионов
Если ставка на агломерации — это спорный, неоднозначный, но все же мировой тренд, то назначение каждому субъекту федерации перспективных отраслей экономической специализации есть в чистом виде доморощенный бюрократический эксклюзив. По слухам, эксперты до последнего сопротивлялись этому чуду экономгеографической мысли, но чиновники им выкрутили-таки руки. Ну а ученые, попав в безвыходную ситуацию, поступили так же, как учредители очередной ООО-шки, вписывающие в устав нового юрлица побольше видов деятельности на всякий случай. В результате за каждым регионом оказалось закреплено от одного до двух с лишним десятков отраслей перспективной экономической специализации. Для некоторых регионов отдельно указаны отрасли, «неэффективные, но критически важные для экономики».
Можно отметить очевидное сходство этого подхода с существовавшими в СССР экономическими районами, существование и развитие которых обосновывалось оптимальной специализацией в рамках общесоюзного разделения труда. Однако это было в условиях, во-первых, плановой, а во-вторых, индустриальной экономики. Как специализации будут выдерживаться или поддерживаться в современных экономических условиях, «Стратегия» не уточняет. Традиционные теории специализации для рыночной экономики вроде классической теории сравнительных преимуществ Давида Рикардо не предполагают управления специализациями регионов — они складываются стихийно.
В условиях рыночной экономики хозяйственная специализация региона может кардинально меняться по инициативе частных инвесторов, вопреки любым прогнозам и планам. Едва ли можно было предсказать появление автомобилестроительного и электронного кластеров в Калужской области, — но они есть. А от многих советских центров электротехнической промышленности, напротив, остались одни воспоминания, несмотря на традиционную, казалось бы, специализацию, с инфраструктурой и профильными учебными заведениями.
Макрорегионы
«Стратегия» предлагает появление в стране 12 макрорегионов. В некотором смысле речь идет о возвращении к экономическим районам, причем в их советском понимании — не просто как статистическим единицам, но как к конкретным инструментам регионального развития.
В качестве основных принципов выделения макрорегионов называются соседское положение составляющих их регионов, схожие природно-климатические и социально-экономические условия для жизни и экономической деятельности, наличие в пределах макрорегиона устойчивых пассажирских перевозок из регионов в крупные городские агломерации, значительный потенциал межрегионального сотрудничества в рамках реализации перспективных экономических специализаций регионов и достраивания цепочек добавленной стоимости в пределах макрорегионов.
Предполагается, что для каждого макрорегиона будет разработана стратегия социально-экономического развития и планы ее реализации в форме аналитических программ территориального развития, синхронизированных с общегосударственными программами.
Известно точно, что макрорегионы не будут представлять собой административно-территориальные образования. Тем не менее о полноценном возвращении к чисто экономической логике при формировании макрорегионов говорить нельзя. Макрорегионы создавались из федеральных округов — в чистом виде или через дробление надвое.
Центральный федеральный округ разбили на два макрорегиона — Центральный и Центрально-Черноземный. Северо-Западный округ — на одноименный и Северный макрорегион. Приволжский округ подвергся членению на Волго-Камский и Волго-Уральский макрорегионы. Наконец, Сибирский федеральный округ разбили на Ангаро-Енисейский и Южно-Сибирский. Южный, Северо-Кавказский, Уральский и Дальневосточный макрорегионы «учреждены» в границах одноименных федеральных округов.
Таким образом, все имеющиеся недостатки «нарезки» регионов на федеральные округа остались неприкосновенными. Традиционно тяготеющие к уральскому экономическому району Пермь, Оренбург и Удмуртия по-прежнему остаются в Поволжье. В то же время несомненно поволжские по самосознанию жителей и сложившимся межрегиональным связям Астрахань и Волгоград продолжают быть приписанными к Южному федеральному округу и Южному макрорегиону. А традиционно казачье Ставрополье, которому сам Бог велел быть в одной связке с Доном и Кубанью, приписан к Северному Кавказу. С другой стороны, Тюменская область с округами, традиционно связанные с Западной Сибирью, остаются в Уральском федеральном округе и Уральском макрорегионе (притом что Тобольск более ста лет числился неофициальной столицей Сибири). «Распил» Северо-Западного федерального округа на два макрорегиона в целом верен, но совершенно непонятно, почему в Северном макрорегионе оказались только Коми и «большая» (с Ненецким автономным округом) Архангельская область. Традиционно тяготеющие к Северу по структуре локальной экономики и межрегиональным связям Вологодская и особенно Мурманская области оказались в Северо-Западном макрорегионе.
История районирования России
Первые опыты районирования России предпринимались еще в Российской империи. Если не считать фантазий декабристов о реформе государственного устройства страны после свержения императора («державы» Никиты Муравьева), практически все проекты районирования имели под собой экономическую логику. В качестве первопроходца можно отметить вышедшую в 1818 году работу русского географа Константина Арсеньева «Начертание статистики Российского государства», предлагавшую деление империи на 10 статистических «пространств». Позднее, в 1870-х, Петр Семенов-Тян-Шанский предлагал деление империи на 12 статистических регионов. Первоначально, в силу преимущественно аграрной экономики, в основе районирования лежали агроклиматические условия и система расселения сельского населения. А единственной практической функцией такого районирования были потребности статистического учета, это было своего рода «пассивное» районирование.
Новой вехой стала вышедшая в 1893 году работа знаменитого русского химика и географа Дмитрия Менделеева «Фабрично-заводская промышленность и торговля России». Менделеев предложил 14 краев, основывающихся также на экономической логике, но уже не только сельскохозяйственной, а и промышленной специализации, топологии транспортных путей, потоков товаров и сырья. То есть это были уже полноценные экономические (а не сельскохозяйственные) районы. Более того, районирование Менделеева исходило прежде всего из интересов развития промышленности, а не пассивного статистического учета.
В условиях планово-административной экономики, принятой в советское время, экономические районы стали насущной необходимостью, непосредственным инструментом управления и экономического развития. Соответственно, как следует уже из самого названия, экономические районы имели в своей основе экономическую логику (специализация промышленности и сельского хозяйства, транспорт). Поэтому за каждым экономическим районом, с некоторыми оговорками, можно было признать его специализацию в общесоюзном масштабе. Например, Центральный район носил ярко выраженный промышленный характер, специализируясь на машиностроении и легкой промышленности. Уральский район представлял собой своего рода общесоюзную кузницу, со специализацией на металлургии и тяжелом машиностроении. Центрально-Черноземный и Северо-Кавказский районы, напротив, опирались в большей степени на сельское хозяйство и пищевую промышленность. И так далее.
Политический фактор в районировании учитывался тоже: при делении страны на экономические районы старались не пересекать границы союзных республик (единственным исключением было пребывание Калининграда в одном экономическом районе с прибалтийскими республиками). В этом было противоречие экономической логике — объективные хозяйственные связи не всегда соответствовали формальным границам союзных республик, часто нарисованным совершенно произвольно.
Теоретические разработки по экономическому районированию проводились в рамках советской районной школы экономической географии, созданной Николаем Баранским (географический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова). Непосредственно сеть районов назначал Госплан.
Состав советских экономических районов ввиду их практического назначения менялся со временем. Так, план ГОЭЛРО предполагал выделение девяти районов, планы первой пятилетки составлялись на 24 района, второй — на 32 и т. д. В 1966 году была принята сетка из 19 экономических районов СССР (в том числе 11 — в РСФСР), ставшая наиболее «живучей» — в таком виде она просуществовала вплоть до 1980-х. Впоследствии, с отдельными изменениями (например, выделение Северного экономического района), она существовала и в Российской Федерации. Но ввиду рыночных преобразований в экономике де факто экономическое районирование вернулось практически исключительно к функциям статистического учета.
В 2000-е годы на смену экономическим районам пришли федеральные округа. Федеральные округа были образованы в соответствии с указом президента России от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». После разброда и шатания 1990-х с их легендарным «берите суверенитета сколько захотите» 2000-е ознаменовались укреплением государства и ростом его централизации. Требовалось обуздать сепаратистские настроения отдельных региональных элит, привести региональное законодательство в соответствие с федеральным.
Важно отметить, что федеральные округа не представляют собой административных единиц. Равно как и полпред по федеральному округу выполняет сугубо контрольные функции. В отличие от генерал-губернаторов и наместников в Российской империи полпред не является руководителем для властей «подведомственных» регионов.
Изначально было создано семь федеральных округов. В 2010 году президент Дмитрий Медведев выделил из Южного Северо-Кавказский федеральный округ. Затем, в 2014-м, был создан Крымский федеральный округ, к настоящему времени уже упраздненный (через поглощение Южным федеральным округом). Кроме того, в 2018 году Бурятия и Забайкальский край были переданы из Сибирского в Дальневосточный федеральный округ.
Географическое сообщество встретило появление федеральных округов с изрядным скепсисом. Равно как и региональные власти. Недовольство включением в Приволжский округ имело место в Башкирии, Пермском крае, Оренбургской области. Спорным было включение традиционно сибирской Тюменской области в Уральский федеральный округ. В отличие от экономических районов федеральные округа никак не коррелировали с реальными потребностями экономик регионов, подчас и прямо противореча устоявшимся межрегиональным связям, примеры чего уже были приведены выше.
Что дальше
К концу второго квартала текущего года Минэкономразвития представит план мероприятий по реализации конкретных задач «Стратегии». Это будет прикладной инструмент, в котором будут прописаны необходимые изменения нормативно-правовых актов и выстроена взаимосвязь с другими стратегически важными документами.
Остается слабая надежда, что с появлением плана ряд спорных моментов существующей редакции «Стратегии» будет снят. Или, что более вероятно, несовершенство нормы будет компенсировано необязательностью ее исполнения.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl