Приоткрытые территории
Как бывшие закрытые города справляются с бюджетным процессом на общих основаниях
«Зачем нам открывать город? Вы хотите, чтобы на наших улицах появились преступники и наркоманы? Подумайте о детях!» — дискуссии о том, стоит ли открыть очередное закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) среди их жителей начались еще в 1990-е и всегда ходят по кругу. Впрочем, на самом деле «открывать» ЗАТО никто не собирается — разве что путем снятия самого статуса закрытой территории с города или поселка.
Что такое «закрытый город», в Советском Союзе знали все — особая территория при оборонном или другом стратегически важном предприятии (например, в сфере атомной промышленности), воинской части или космодроме. Имели право находиться там лишь те, кто непосредственно работал на предприятии (служил в части), вся бытовая сфера жизни обеспечивалась градообразующим предприятием. В 1990-е положение изменилось: большинство предприятий сохранились, а вот многие воинские части были расформированы. В 1992 году был принят закон «О закрытом административно-территориальном образовании», и с тех пор общее число ЗАТО в стране колебалось около 40 — одни поселения включались в этот список, другие исключались из него. В ЗАТО проживает около миллиона российских граждан.
При этом бытовое обеспечение ЗАТО было «отвязано» от градообразующих предприятий и организаций — теперь они становились такими же муниципалитетами, как и все остальные. Вначале, правда, положение ЗАТО было более привилегированным: в отличие от обычных городов и поселков они получали все доходы, которые собирались на их территории, а не часть их, и к тому же имели право устанавливать налоговые льготы по своему усмотрению. Но постепенно Минфин взял курс на включение ЗАТО в общую бюджетную систему и на приведение их финансов к тому же знаменателю, что и у всех остальных. Разворот произошел в 2006 году — именно тогда к ЗАТО стал применяться общий порядок формирования доходов и выравнивания бюджетной обеспеченности, который предусмотрен для городских округов. Это привело к сокращению налоговых доходов бюджетов ЗАТО. Сегодня на их примере можно наиболее ярко показать сложности, с которыми сталкивается любой муниципалитет: в силу особенностей самих ЗАТО решать общие для всех муниципальных образований проблемы им даже сложнее.
Изношенные территории
Начнем с того, что в Бюджетном кодексе нет норм, регулирующих формирование бюджетов именно ЗАТО. Сегодня они де-факто являются муниципалитетами с несколько своеобразным бюджетным процессом: так, на поддержание режима безопасного функционирования, а также на компенсацию дополнительных расходов ЗАТО получают деньги из федерального бюджета, минуя уровень субъекта федерации. В самом федеральном бюджете деньги на это заложены отдельно, вне раздела «межбюджетные трансферты».
ЗАТО по бюджетным вопросам связаны с субъектом федерации, а по отдельным вопросам, таким как установление границ, выдача разрешений на строительство, обеспечение спецусловий проживания граждан, напрямую подчиняются правительству РФ. Предложение о создании и реорганизации ЗАТО вносится правительством РФ, а соответствующее решение принимает президент.
Еще во время перевода ЗАТО на общие принципы специалисты предупреждали, что компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покроют в полном объеме потери бюджетов этих городов и поселков. Так и случилось: инфраструктура ЗАТО, особенно связанных с предприятиями Минобороны, начала ветшать.
В заключении Общественной палаты РФ на проект федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов говорится, что трансферты ЗАТО должны быть увеличены, так как доходы ЗАТО снижаются, а расходные обязательства имеют устойчивую тенденцию к росту и в расчете на одного жителя более чем в три раза превышают средний уровень по региону, что связано как с особым режимом функционирования, так и с труднодоступным территориальным расположением (о том, почему так происходит, расскажем чуть ниже). Недостаток денег, которые закрытые города и поселки получают из бюджета, «создает существенный дефицит средств бюджетов ЗАТО не только для развития, но и для обеспечения поддержания их социально-инженерной инфраструктуры». Анализ текущего состояния территорий ЗАТО показал наличие серьезных проблем в сфере комфортного проживания военнослужащих и их семей, отмечается в отзыве Общественной палаты на документ. Так, общий износ основных фондов социально-инженерной инфраструктуры по состоянию на начало 2019 года составил 5,3 млрд рублей, но в 2019-м финансовом году на поддержание инфраструктуры ЗАТО из федерального бюджета выделили всего лишь 86,3 млн рублей,