Приоткрытые территории
Как бывшие закрытые города справляются с бюджетным процессом на общих основаниях
«Зачем нам открывать город? Вы хотите, чтобы на наших улицах появились преступники и наркоманы? Подумайте о детях!» — дискуссии о том, стоит ли открыть очередное закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) среди их жителей начались еще в 1990-е и всегда ходят по кругу. Впрочем, на самом деле «открывать» ЗАТО никто не собирается — разве что путем снятия самого статуса закрытой территории с города или поселка.
Что такое «закрытый город», в Советском Союзе знали все — особая территория при оборонном или другом стратегически важном предприятии (например, в сфере атомной промышленности), воинской части или космодроме. Имели право находиться там лишь те, кто непосредственно работал на предприятии (служил в части), вся бытовая сфера жизни обеспечивалась градообразующим предприятием. В 1990-е положение изменилось: большинство предприятий сохранились, а вот многие воинские части были расформированы. В 1992 году был принят закон «О закрытом административно-территориальном образовании», и с тех пор общее число ЗАТО в стране колебалось около 40 — одни поселения включались в этот список, другие исключались из него. В ЗАТО проживает около миллиона российских граждан.
При этом бытовое обеспечение ЗАТО было «отвязано» от градообразующих предприятий и организаций — теперь они становились такими же муниципалитетами, как и все остальные. Вначале, правда, положение ЗАТО было более привилегированным: в отличие от обычных городов и поселков они получали все доходы, которые собирались на их территории, а не часть их, и к тому же имели право устанавливать налоговые льготы по своему усмотрению. Но постепенно Минфин взял курс на включение ЗАТО в общую бюджетную систему и на приведение их финансов к тому же знаменателю, что и у всех остальных. Разворот произошел в 2006 году — именно тогда к ЗАТО стал применяться общий порядок формирования доходов и выравнивания бюджетной обеспеченности, который предусмотрен для городских округов. Это привело к сокращению налоговых доходов бюджетов ЗАТО. Сегодня на их примере можно наиболее ярко показать сложности, с которыми сталкивается любой муниципалитет: в силу особенностей самих ЗАТО решать общие для всех муниципальных образований проблемы им даже сложнее.
Изношенные территории
Начнем с того, что в Бюджетном кодексе нет норм, регулирующих формирование бюджетов именно ЗАТО. Сегодня они де-факто являются муниципалитетами с несколько своеобразным бюджетным процессом: так, на поддержание режима безопасного функционирования, а также на компенсацию дополнительных расходов ЗАТО получают деньги из федерального бюджета, минуя уровень субъекта федерации. В самом федеральном бюджете деньги на это заложены отдельно, вне раздела «межбюджетные трансферты».
ЗАТО по бюджетным вопросам связаны с субъектом федерации, а по отдельным вопросам, таким как установление границ, выдача разрешений на строительство, обеспечение спецусловий проживания граждан, напрямую подчиняются правительству РФ. Предложение о создании и реорганизации ЗАТО вносится правительством РФ, а соответствующее решение принимает президент.
Еще во время перевода ЗАТО на общие принципы специалисты предупреждали, что компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покроют в полном объеме потери бюджетов этих городов и поселков. Так и случилось: инфраструктура ЗАТО, особенно связанных с предприятиями Минобороны, начала ветшать.
В заключении Общественной палаты РФ на проект федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов говорится, что трансферты ЗАТО должны быть увеличены, так как доходы ЗАТО снижаются, а расходные обязательства имеют устойчивую тенденцию к росту и в расчете на одного жителя более чем в три раза превышают средний уровень по региону, что связано как с особым режимом функционирования, так и с труднодоступным территориальным расположением (о том, почему так происходит, расскажем чуть ниже). Недостаток денег, которые закрытые города и поселки получают из бюджета, «создает существенный дефицит средств бюджетов ЗАТО не только для развития, но и для обеспечения поддержания их социально-инженерной инфраструктуры». Анализ текущего состояния территорий ЗАТО показал наличие серьезных проблем в сфере комфортного проживания военнослужащих и их семей, отмечается в отзыве Общественной палаты на документ. Так, общий износ основных фондов социально-инженерной инфраструктуры по состоянию на начало 2019 года составил 5,3 млрд рублей, но в 2019-м финансовом году на поддержание инфраструктуры ЗАТО из федерального бюджета выделили всего лишь 86,3 млн рублей,
1,6% стоимости износа. А для поэтапного приведения инфраструктуры в надлежащее состояние необходимо хотя бы 10% стоимости износа основных фондов, то есть порядка 500 млн рублей ежегодно.
Иными словами, если государство не начнет вливать деньги в эти территории, вскоре жить более чем в 20 ЗАТО, находящихся при частях и предприятиях Минобороны, будет просто невозможно.
Сложно заработать
Обычно в доходах ЗАТО более половины составляют дотации, субвенции и субсидии из федерального бюджета, все остальное — налоговые и неналоговые доходы (см. график 1). Как и в любом муниципалитете, основным доходным источником бюджетов ЗАТО является налог на доходы физических лиц. Остальное — налог на совокупный доход, на имущество физлиц, земельный налог, доходы от сдачи муниципального имущества в аренду и т. д. Надо заметить, что НДФЛ в бюджет ЗАТО поступает не целиком, а в определенной пропорции, значительная часть уходит в бюджет субъекта федерации. Поэтому даже бюджеты ЗАТО, чья деятельность выстроена вокруг предприятий атомной отрасли, говорят о нехватке средств и несправедливом их распределении.
Но еще хуже ЗАТО, связанным с предприятиями Минобороны. Дело в том, что они удерживают НДФЛ из денежного довольствия, заработной платы и иного вознаграждения личному составу Вооруженных сил РФ. А поступления НДФЛ зависят от территории, на которой налоговый агент поставлен на учет налоговыми органами. Так что в случаях
передислокации военнослужащих (например, проведение ремонтных работ кораблей) платежи по налогу, удержанному из денежного довольствия военнослужащих, поступают в другие бюджеты бюджетной системы. При этом муниципальные услуги семьям военнослужащих предоставляются по месту проживания за счет средств бюджетов ЗАТО.
Тема финансовых потоков от Минобороны закрыта, но можно говорить и о накапливании задолженности по налогам перед бюджетами ЗАТО. Так, первым пунктом в плане ЗАТО Краснознаменск Московской области по мобилизации доходов значится повышение налоговой дисциплины и сокращение задолженности. Главные же налогоплательщики бюджета Краснознаменска — Единый расчетный центр Минобороны и филиал Центрального военного клинического госпиталя им. А. А. Вишневского.
Важный сдерживающий фактор для развития экономики ЗАТО, а заодно и их доходов — их особый, закрытый статус. Дело в том, что земля на этих территориях не может быть продана — только отдана в долгосрочную, на 49 лет, аренду; недвижимость же могут приобретать только резиденты ЗАТО — «внешний» покупатель должен пройти проверку органов госбезопасности. На закрытых территориях также не могут находиться иностранцы и т. д. Нетрудно представить, во что превращается задача открыть в ЗАТО частный бизнес: она выполнима, но связана с соблюдением целого ряда условий, о которых человек не из ЗАТО может не знать.
Самое интересное, что бюджетный процесс тоже не учитывает эти особенности, из-за чего бюджеты ЗАТО часто затягивают сроки разнообразных работ. «Объем субвенций из федерального бюджета (а субвенция — это целевые деньги) для ЗАТО рассчитывается по тем же нормам, что и для всех городов, то есть по общим бюджетным нормативам, — рассказывает Светлана Ольховская, глава города (ЗАТО) Трехгорный в 2009–2014 годах. — Но в ЗАТО мало того, что высокие зарплаты — там еще действуют уже упоминавшиеся ограничения. Так, возникают проблемы со строительством: строить на таких территориях могут только те, кто прошел проверку органов безопасности, которая длится до полугода. Среди строителей не может быть иностранцев, не может быть судимых. Но не секрет, что основным критерием, по которым отбираются победители в конкурсах по госзаказам, является цена. И бывает, что подрядчик выиграл тендер, скажем, на строительство или обслуживание объекта, а заехать на территорию ЗАТО не может и набрать строителей или рабочих внутри ЗАТО тоже не может».
Вот только один пример: согласно данным об исполнении бюджета ЗАТО Светлый за первое полугодие 2020 года, муниципальная программа «Развитие инженерной инфраструктуры» исполнена на 0,8% от плана, муниципальная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» — на 2,9% от плана. В бюджете любого ЗАТО, как и любого муниципалитета, можно найти такие статьи с сильно запаздывающим исполнением.
«Эксперт» уже писал подробно о том, как неритмичность финансирования в рамках бюджетного процесса и закон 44-ФЗ о госзакупках мешают эффективному расходованию средств (см. «Не теряя жесткости», № 41 за 2019 год). Вкратце ситуация такова: за проекты все чаще берутся лишь те подрядчики, которые согласны работать без авансов и с риском, что оплата затянется. В случае с ЗАТО это доходит до абсурда: деньги выделяются как среднему муниципалитету по стране, и потратить их нужно определенным образом, но ЗАТО в силу своей закрытости подчас просто не могут соблюсти все процедуры и низкую цену.
Наконец, как и все муниципалитеты, ЗАТО жалуются, что у них нет и стимулов развивать свою экономику, — все равно все дополнительные доходы заберет субъект федерации. При этом недовольство ЗАТО еще выше, чем у других муниципалитетов, так как зачастую зарплаты на этих территориях примерно в два-три раза выше, чем в соседних поселениях, а значит, и НДФЛ они собирают больше.
Заложники мазута
Есть и совсем печальные истории, когда особенности ЗАТО и действия их властей в совокупности привели к прямым убыткам для местных жителей.
Такая история произошла с ЗАТО Фокино в Приморском крае — бывший поселок Тихоокеанский, или Шкотово-17. Раньше здесь базировалась Приморская морская флотилия, но она давно передислоцирована. Это и так подкосило доходную базу, а тут еще и часть земель, которая сдавалась в аренду и была для Фокино главным источником неналоговых доходов, вывели из состава ЗАТО Фокино и передали соседнему Шкотовскому району.
Тут надо сделать отступление и рассказать о той долговой яме, в которой без малого десять лет находится этот закрытый город. Зимой 2009/10 годов несколько компаний поставили топочный мазут для Фокино в долг. Город за мазут не расплатился, последовали суды, которые в 2012 году признали наличие долгов, к ним вскоре добавился долг администрации Фокино за тепло, поставляемое КГУП «Примтеплоэнерго». За восемь лет Фокино так и не исполнило судебные решения и не расплатилось за поставленные ресурсы. Сейчас ЗАТО Фокино должно в общей сложности 100 млн рублей — в принципе, не такая уж огромная сумма для муниципалитета с доходами 990 млн рублей (правда, две трети из них — средства из краевого и федерального бюджетов).
Несколько лет долги понемногу погашались: землю у ЗАТО Фокино арендовал угольный терминал Порт Вера, и эти платежи по решению судебных приставов направлялись на погашение долгов. Но в 2018 году указом президента РФ основная часть арендуемой Портом Вера земли была выведена из состава ЗАТО: в порт должны заходить иностранные суда, а если территория имеет статус ЗАТО — это невозможно. При этом никакого дополнительного финансирования и компенсации за утрату главного источника неналоговых поступлений бюджет ЗАТО Фокино не получил, платежи по долгам прекратились, так что долг по неисполненным судебным решениям снова стал расти. Судебные приставы начали арестовывать принадлежащие администрации ЗАТО нежилые помещения, а потом и квартиры. Дело в том, что в силу закрытого статуса Фокино местные жители не особо торопились приватизировать жилье — все равно продать его в силу ограничений можно только резидентам, а спроса из-за отсутствия работы в поселке особого нет. Но оказалось, что неприватизированное жилье может быть арестовано за долги ЗАТО, сейчас арест наложен примерно на тысячу квартир, для тридцатитысячного поселка это тяжелый удар. При этом сама администрация ЗАТО Фокино до сих пор странным образом не учитывает в составе расходов бюджета средства на погашение долга — в отчете об исполнении бюджета за 2019 год указана сумма в десять раз меньше.
Похоже, ЗАТО давно пора перестать быть единым понятием. Как и в любом муниципалитете, все в них зависит от устойчивости градообразующего «предприятия». К примеру, «Росатом» реформирует свои ЗАТО, создавая на их территориях или рядом с ними территории опережающего развития: так, в 2018 году правительство РФ решило создать ТОСЭР в Железногорске (Красноярский край), Озерске и Снежинске (Челябинская область). На очереди — присвоение такого статуса Лесному, Новоуральску, Северску и Заречному. Для резидентов «ядерных» ТОСЭР особый режим безопасности на территории ЗАТО только плюс, а иностранных учредителей среди их резидентов нет.
Такие же ЗАТО, как Фокино, нуждаются в некоем механизме санации с выкупом регионом долгов, возможно и с присоединением поселения к другому муниципалитету. В целом имеет смысл ликвидировать закрытый статус самих поселений, оставив секретность лишь для расположенных там объектов. И наконец, давая муниципалитетам возможность самим предоставлять налоговые льготы, надо дать им возможность и распоряжаться дополнительными доходами: скажем, полученным от новых предприятий НДФЛ или налогом на имущество.
В поправках к Конституции в числе прочего содержалась норма о так называемых федеральных территориях — образованиях, которые будут находиться под контролем федерального правительства. К ним в перспективе могут быть отнесены и ЗАТО, и заповедные зоны, и Арктика. Однако весь вопрос в том, что именно такие территории получат от специального режима. Сейчас статус ЗАТО, в отличие от советского опыта, налагает ряд ограничений, но далеко не всегда дает городу или поселку и живущим в нем людям дополнительные бонусы.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl