Между коррупцией и неэффективностью: как найти золотую середину в системе госзакупок
Не все проблемы можно решить «ужесточением» или «упрощением». В организации системы госзакупок необходимо обеспечить баланс между обеспечением эффективности для заказчика и конкурентного доступа подрядчиков к борьбе за контракты, не превращая последнее в самоцель.
Система государственных закупок в России традиционно считается зоной особого внимания. Среди ее основных проблем — нестабильность (ежегодно вносятся десятки изменений в нормативно-правовые акты), сложность и зарегулированность (объем выявленных Счетной Палатой РФ в 2018 году нарушений составил 294,6 млрд рублей), а также коррупция и картелизация (сговор участников закупок для поддержания высоких цен).
Все это в значительной степени снижает эффективность использования бюджетных средств, неоправданно увеличивая расходы государства. На то, чтобы переломить негативные тенденции, во многом направлены усилия регулятора (Минфин) и контролера (ФАС) контрактной системы. При этом часто можно слышать, с одной стороны, о необходимости дальнейшего ужесточения наказания за картельные сговоры, усиления мер ответственности за несоблюдение правил заказчикам, плотного контроля за закупками в рамках реализации национальных проектов. С другой стороны, повышение прозрачности и эффективности системы связывают с упрощением механизма выбора поставщика.
Выглядит это эффектно: на теме борьбы с коррупцией в закупках на политическом небосводе взошло немало ярких звезд. Но вполне уместно тут вспомнить притчу о мудром филине, который предложил мышам, страдавших от лесных хищников, стать ежами. В ответ на уточняющий вопрос — «А как?» — мудрец ответил, что он стратег и тактическими мелочами не занимается.
Решение глобальной проблемы требует не кавалерийских наскоков в виде заплат на законодательстве или проверочных акций, а планомерной эволюции всей контрактной системы. Несомненно, контроль за контрактной системой необходим, и нарушения закона должны выявляться и наказываться. Однако «ужесточение контроля» нередко сводится к отдельным показательным поркам раскрытых картелей и пойманных за руку коррупционеров. Само по себе, возможно, это тоже полезно, однако мало обвинить в нарушении закона и даже возбудить административное или уголовное дело — нужно это сделать юридически чисто. Можно громко заявить о разоблаченном сговоре, а потом, стиснув зубы, слушать решение суда, согласно которому, к примеру, группа взаимозависимых компаний, не конкурирующих между собой, не может составлять картель, а значит — нарушений закона нет. Да, эти компании могли влиять на конкуренцию, но такие действия и квалифицировать, и доказывать нужно было иначе.
Именно данный нюанс почти развалил антикартельное дело, инициированное ФАС России, когда арбитраж г. Москвы в решении от 12 июля 2019 г. указал на необоснованность обвинения в картельном сговоре ООО «Мега Фарма» и ЗАО «Фирма Евросервис», так как они представляют собой единый хозяйствующий субъект и не являются конкурентами. Хотя ФАС удалось оспорить это решение в апелляционной инстанции, до финальной точки тут еще далеко.
Также весьма спорными выглядят громкие заявления ФАС России о нарушениях закона при вложении средств в объекты незавершенного строительства и приобретение готовых объектов. Речь идет о довольно популярной схеме «обхода» закона о контрактной системе, когда конкурентный выбор подрядчика, который должен построить объект для заказчика, подменяется закупкой уже построенного конкретного объекта (а значит, без возможности конкуренции).