Наш человек в Вашингтоне
Исполнительный директор МВФ от России Алексей Можин в интервью «Эксперту» рассказал что смог об актуальной повестке, старых грехах и кухне работы Фонда
Международный валютный фонд имеет в России, да и не только в России, неоднозначную репутацию. Для стран, угодивших в жестокий финансовый кризис, фонд по-прежнему остается кредитором последней инстанции. Но условия, обременяющие эти кредиты, порой становятся непосильной ношей для стран-заемщиц, нередко провоцируют народные волнения и смену правительств.
По иронии истории МВФ, сконструированный вместе с Мировым банком на Бреттон-Вудской конференции 1944 года как институт глобального доминирования Америки в послевоенной финансовой системе, сегодня все чаще входит в противоречие с антиглобалистским курсом нынешней администрации США.
Как меняется расстановка сил внутри фонда? Как принимаются решения? Как можно оценить роль МВФ в становлении рыночной экономики в нашей стране? Какую эволюцию претерпевает политика фонда? Все эти вопросы «Эксперту» удалось обсудить с глубоким инсайдером, исполнительным директором МВФ от России Алексеем Можиным.
Начали мы беседу с обсуждения горячих новостей. Девятнадцатого февраля, после недельного изучения ситуации в Аргентине, миссия фонда вынесла весьма тревожное заключение: внешний долг страны неуправляем. Достижение первичного профицита бюджета, достаточного для сокращения долга до уровней, позволяющих его рефинансирование, невозможно ни экономически, ни политически. Возврат долговой ситуации к устойчивому состоянию возможен только при включении в переговорный процесс частных кредиторов.
МВФ летом 2018 года предоставил Аргентине масштабный кредит, 57 млрд долларов. В декабре 2019-го страна допустила дефолт по долларовым казначейским векселям и начала переговоры о переносе сроков погашения задолженности перед фондом. Два из трех международных рейтинговых агентств опустили суверенный рейтинг страны до «мусорного» дефолтного уровня, закрыв тем самым «окно» к рыночным займам. И вот теперь жесткий вердикт самого фонда.
— Алексей Владимирович, насколько драматична финансовая ситуация в Аргентине сегодня?
— Разворот финансовых рынков в отношении Аргентины произошел в начале 2018 года. Если до этого наблюдался значительный приток капиталов в страну, то в начале 2018-го он сменились резким оттоком. Объясняется это рядом факторов, но прежде всего — появлением сомнений в том, что правивший тогда страной «прорыночный» президент сможет одержать победу на президентских выборах осенью 2019 года.
В июне 2018-го МВФ утвердил аргентинскую программу, в рамках которой Аргентина получила доступ к кредиту фонда на сумму примерно 50 миллиардов долларов. При этом программа считалась «предупредительной» (precautionary). Предполагалось, что аргентинцы не будут брать эти средства, что сам факт получения ими доступа к таким огромным ресурсам успокоит финансовые рынки и отток капиталов прекратится. Эти ожидания не оправдались, выполнение Аргентиной условий программы оказалось слабым, и отток капиталов только усилился. Курс аргентинской валюты покатился вниз, и почти сразу аргентинские власти начали брать средства из кредита фонда и использовать их для проведения валютных интервенций с целью остановить падение курса песо.
Поэтому уже в сентябре 2018 года совет директоров МВФ утвердил новую, уже не «предупредительную» программу, увеличив доступ до 57 миллиардов долларов. Сумма этого последнего, уже двадцать первого по счету кредита фонда Аргентине невероятна. Это самая крупная программа МВФ за всю его историю. Кроме того, ее сделали сильно front loaded, то есть большие объемы были предоставлены сразу же. До того как стало ясно, что программа не работает, аргентинцы успели выбрать 44 миллиарда долларов. А теперь вновь избранный президент страны заявляет, что деньги фонда были предоставлены на проведение избирательной кампании его предшественника. И что это была самая дорогостоящая избирательная кампания за всю историю.
— Вы считаете, что дефолт Аргентины по внешнему долгу неизбежен или возможны какие-то другие сценарии? Какие кредиторы — частные или официальные, включая МВФ, — будут иметь приоритет в случае реструктуризации долга Аргентины?
— В результате недавней поездки технической миссии фонда в Буэнос-Айрес был сделан вывод, что госдолг Аргентины unsustainable. Обычно это слово переводится на русский как «неустойчивый», но такой перевод на самом деле не вполне передает его значение. Я бы его перевел как «невыносимый». Поэтому в пресс-релизе фонда, который был выпущен по итогам поездки миссии, говорится, что потребуется значительное участие частных кредиторов для восстановления «выносимости» аргентинского госдолга.
Этот птичий язык означает, что частным кредиторам (держателям аргентинских облигаций) придется согласиться на глубокую реструктуризацию их требований и, скорее всего, на значительное их списание. Что же касается долга Аргентины перед фондом, то этот долг не может быть реструктурирован, такое условие прописано в уставе МВФ. Об этом мы еще отдельно поговорим. Но это не означает, что фонд не может предоставить стране новый кредит и тем самым частично рефинансировать свои требования.
Аргентина сейчас находится в отчаянной ситуации. Третий год продолжается экономический спад, сопровождаемый ростом безработицы. Песо значительно обесценился, в результате чего инфляция в прошлом году превысила 50 процентов. Такая инфляция приводит к быстрому росту бедности населения, уровень которой уже превысил 40 процентов.
Неизбежен ли дефолт Аргентины? Дефолт происходит тогда, когда страна перестает платить по долгу без согласия кредиторов, без соглашения с кредиторами. Если же Аргентине удастся договориться с частными кредиторами о реструктуризации их требований на разумных условиях, то никакого дефолта не будет. Кстати, за 75 лет существования МВФ пока что не случилось ни одного дефолта перед фондом. Правда, под управлением МВФ находится трастовый фонд PRGT, который финансируется отдельными странами-донорами и используется для предоставления льготных кредитов беднейшим странам. По этим программам дефолты случались. В настоящее время две страны — Сомали и Судан — имеют многолетнюю просроченную задолженность перед эти трастовым фондом.
Последнее десятилетие аргентинскую экономику лихорадит, а жизненный уровень населения снижается (График 1)
МВФ признал состояние внешнего долга Аргентины неустойчивым (График 2)
От доминирования США к коалициям
— В совете директоров 24 директора, которые представляют 189 стран-членов. Из них восемь — однострановые дирекции: американцы, англичане, французы, немцы, японцы, китайцы, саудовцы и русские. Это дает нам какие-то преимущества?
— У вас устаревшая информация. С 1 ноября 2018 года наша дирекция перестала быть однострановой: неожиданно к нам присоединилась Сирия. Впрочем, полной неожиданностью это событие все же не стало: за четыре года до этого Сирия присоединилась к российской дирекции в Мировом банке.
— И теперь вам приходится мотаться на консультации не только в Москву, но и в Дамаск?
— Нет. Есть несколько стран, куда миссии фонда не летают по соображениям безопасности. Сирия в их числе. Пока я просто направляю сирийцам материалы общего характера через сирийское представительство в ООН.
— Если посмотреть на верхушку списка стран с крупнейшими квотами в фонде, то первая шестерка — страны, имеющие собственные дирекции. Далее по размеру квот следуют Италия и Индия, но они не имеют единоличных дирекций. Затем идет Россия — мы имеем свою дирекцию, с примкнувшей Сирией. Далее по квотам идут Бразилия и Канада, они не имеют единоличных дирекций, а вот двенадцатая в списке квот Саудовская Аравия имеет. Почему так? Есть ли здесь интрига?
— Думаю, особой интриги нет. Просто так когда-то страны договорились, что, к примеру, индийский директор представляет не только Индию, но и соседние страны. Бразильский директор представляет группу маленьких государств из Центральной Америки и Карибского бассейна. А вот швейцарский директор по прихоти исторического случая кроме Польши и Сербии представляет также постсоветские государства Средней Азии и Азербайджан.
Гораздо более интригующий вопрос — распределение квот. Ведь именно размер квоты определяет размер взносов стран в капитал МВФ, уровень доступа стран к ресурсам фонда, а также количество голосов при принятии решений.
— Я посмотрел формулу расчета квот. В моем личном рейтинге самых запутанных экономических формул она заняла твердое второе место после формулы расчета пенсий по старости в РФ. Формула квот учитывает ВВП страны, причем берется некий микс из размера ВВП по текущему курсу национальной валюты и его размера по ППС, два других показателя, отражающих долю внешней торговли в ВВП, ну и международные резервы. В принципе «начинка» логичная. Каково нынешнее состояние дискуссии вокруг страновых квот в МВФ?
— Когда я пришел работать в фонд, формул было целых пять. Система из пяти формул была абсолютно непрозрачной. В одной из них показатель ВВП стоял в знаменателе. Так что прогресс все-таки есть.
Система из пяти формул в свое время показывала, что, к примеру, Люксембург больше Индии, а квота Сингапура в какой-то момент оказалась равной квотам России, Индии и Бразилии вместе взятых. После 2008 года, когда из пяти формул сделали одну, несуразностей стало меньше. Тем не менее дискуссии в фонде вокруг квот и порядка их установления не утихают. Так, до сих пор огромные преимущества имеют малые открытые экономики, в которых чрезвычайно велик вес внешней торговли.
Помимо действующих квот существует также понятие расчетных квот. Каждый год финансовый департамент фонда делает перерасчет квот по существующей формуле с добавлением одного года статистики. Это делается с двухгодовым запаздыванием, поскольку получение и перепроверка необходимой статистики от всех членов фонда занимает время. Такой перерасчет докладывается совету директоров для сведения, он не оказывает никакого влияния на действующие квоты. Недавно нам разослали такой доклад с учетом статистики за 2017 год. Расчетные квоты сильно расходятся с действующими и служат постоянным раздражителем дискуссий вокруг пересмотра последних.
— Когда последний раз пересматривались действующие квоты?
— Последний раз членам фонда удалось договориться об увеличении капитала МВФ и перераспределении квот в 2010 году. Это был сложный компромисс, который не удовлетворил никого. В частности, страны БРИКС рассчитывали на большее увеличение своих квот. Тем не менее решение о перераспределении вступило в силу лишь пять лет спустя, в начале 2016 года, — столько времени американцы не могли провести это решение через Конгресс.
— Поясните, была скорректирована формула расчета квот или просто действующие квоты были приведены в соответствие с актуальными на тот момент расчетными квотами?
— Никакого пересмотра формулы не было. Выражаясь корпоративным языком, произошла допэмиссия, необходимая в условиях глобального финансового кризиса, капитал МВФ удвоился. Расчетные квоты применяются только к приросту капитала, так что всегда сохраняется значительная инерционность в распределении квот и голосов. При этом первая половина нынешнего десятилетия, как все мы помним, была очень драматичной для мировой финансовой системы, прежде всего для европейской. Глобальный финансовый кризис, кризисы в странах еврозоны, сначала в Греции, затем в Ирландии и Португалии, потребовали значительных средств для предоставления им кредитов фонда. Фонд тогда не просто исчерпал свой капитал, но и глубоко залез в заемные ресурсы, так называемые Новые соглашения о заимствованиях (New arrangements to borrow, NAB).
Центральный банк Аргентины пытается обуздать инфляцию и девальвацию, но тщетно (график 3)
— Каков укрупненно баланс квот-голосов в МВФ сегодня?
— По действующим квотам на развитые, богатые страны приходится примерно 58 процентов, примерно 42 процента — на все остальные. А по расчетным квотам уже примерный баланс, 50 на 50. И разрыв между действующими и расчетными квотами каждый год увеличивается, так как развивающийся мир растет быстрее развитого.
В этом смысле весьма мудрой была политика предыдущего директора-распорядителя, Кристин Лагард, которая стремилась избегать принятия каких-либо важных решений на основе голосования, предпочитая добиваться консенсуса. Или почти консенсуса. Надеюсь, что такая практика сохранится и при новом директоре-распорядителе Кристалине Георгиевой.
— Казалось бы, в ситуации появления нескольких примерно равновеликих игроков логично было бы снизить 85-процентный порог голосов, требующийся для принятия особо важных решений?
— Американцы никогда не согласятся на такое изменение устава фонда. Их действующая квота сегодня составляет 16,5 процента и позволяет ветировать важнейшие решения МВФ, включая изменение устава фонда. Кстати, европейцы, голосуя совместно, также имеют право вето, поскольку суммарно на ЕС-28 приходится около 30 процентов квот. У стран БРИКС суммарная квота тоже уже почти 15 процентов. Ну одну-две дирекции всегда можно подтянуть на свою сторону, договориться. Так что, по сути дела, не только американцы могут ветировать важнейшие решения.
Однако целый ряд решений фонда, в частности, одобрение кредитных программ той или иной стране, требует лишь простого большинства — 50 процентов плюс один голос. Такие решения американцы ветировать не могут.
— Были ли ситуации, когда, несмотря на американский голос «против», решения фонда, требующие простого большинства, принимались?
— Неоднократно, в том числе при утверждении кредитных программ. Дело в том, что американской дирекции в фонде законодательно запрещено голосовать за предоставление кредитов целому ряду стран. Кстати, Россия сейчас тоже входит в этот список. Когда совет директоров обсуждает предоставление кредитов таким странам, американский представитель всегда голосует «против», но решение все равно утверждается. Нужно понимать, что если американцы и их союзники действительно не хотят предоставления кредитов фонда каким-то странам, то они этого добиваются другими способами задолго до обсуждения на совете директоров. Они просто заранее уведомляют руководство фонда, что не поддержат предоставление кредитов той или иной стране.
Кстати говоря, сегодня расчетная квота США уже недотягивает до 15 процентов, что заставляет американцев сильно нервничать. Очередной раунд пересмотра квот закончился ничем, но совершенно ясно, что крупные изменения в распределении квот неизбежны. Иначе решения совета директоров фонда окончательно утратят всякую легитимность.
20 стран с крупнейшими действующими квотами в капитале МВФ (по состоянию на январь 2020 г.) (Таблица 1)
— За годы вашей работы МВФ последовательно возглавляли француз Мишель Камдессю, немец Хорст Келлер, испанец Родриго Рато, снова француз и француженка, друг за другом, — Доминик Стросс-Кан и Кристин Лагард. Совсем недавно пост директора-распорядителя заняла представительница Болгарии Кристалина Георгиева. Каким образом процедурно обеспечивается ротация этой должности почти исключительно среди представителей стран Западной Европы? Были ли попытки воспротивиться такой практике?
— Такие попытки неоднократно предпринимались, но все они провалились. В основе этой так называемой конвенции, согласно которой фонд всегда должен возглавлять европеец, а Мировой банк — американец, опять-таки лежит распределение квот и голосов. Поскольку США плюс Евросоюз — это уже почти половина голосов в совете директоров, и это еще до того, как мы посчитали голоса Японии, Канады, Австралии и других их союзников, поддержка кандидата американцами и европейцами всегда обеспечивает его избрание. При этом обе стороны понимают, что сохранение этой конвенции в их общих интересах. Например, как только американцы откажутся голосовать за европейского кандидата на пост директора-распорядителя МВФ, они вскоре потеряют позицию президента Мирового банка. И наоборот.
Неоднократно выдвигались кандидаты из других регионов, причем очень сильные кандидаты. Например, в 2007 году Россия выдвинула кандидатуру чеха Йозефа Тошовски, бывшего председателя Центрального банка Чехии (в итоге тогда избрали Доминика Стросс-Кана). Ничего невозможно сделать до тех пор, пока не будет давно назревшего перераспределения квот и голосов.
В прошлом году, когда в МВФ позиция директора-распорядителя оказалась вакантной, страны Евросоюза выдвинули кандидатом болгарку Кристалину Георгиеву, которая тоже из Европы, но из Восточной, а не Западной. Таким выдвижением им удалось в значительной степени ослабить накопившееся раздражение членов фонда из других регионов мира.
Крупнейшие получатели средств МВФ (График 4)
Крупнейшие должники МВФ (График 5)
Хирург или гробовщик?
— Теперь хотелось бы перейти от «кухни» фонда к его идеологии, воплощенной в значительной степени в условиях предоставления кредитных ресурсов странам-реципиентам. Среди населения стран-заемщиков МВФ не пользуется, мягко говоря, популярностью. Он имеет репутацию не доброго дяди-спасителя, а чуть ли не гробовщика. Моя личная претензия к антикризисным программам фонда, которые испытала на себе и Россия в 1990-е годы, сводится к ярко выраженной процикличности рецептов МВФ, усугубляющей кризис в реальном секторе, и недостаточная кастомизация, настройка программ на конкретные страны-«пациенты». У вас есть что ответить на эту критику?
— Это большая и сложная тема. Начнем с того, что страны обращаются в фонд не от хорошей жизни. Все они находятся в острой фазе экономического и финансового кризиса. Надо понимать, что никаких сладких, добрых способов выхода из кризиса не существует. Страны годами живут не по средствам, накапливают колоссальные долги, и, естественно, лечение, выздоровление происходит чрезвычайно болезненно. Фонду, как хирургу, достается больше всего.
Вы упомянули процикличность рецептов фонда и недостаточную кастомизацию программ, то есть недостаточный учет специфических обстоятельств стран-заемщиков. Эти вопросы постоянно находятся в центре дискуссий на совете директоров.
Откуда возникает процикличность? Странам требуется сократить дефицит бюджета, который очень часто как раз и становится первопричиной долгового и финансового кризиса. А как можно сократить дефицит бюджета? Только при помощи увеличения его доходов или сокращения его расходов. Конечно, в первую очередь сотрудники фонда оценивают возможности увеличения доходов бюджета, предлагают различные меры для достижения этой цели. При этом упор делается не на повышение налогов, а на улучшение их собираемости, на улучшение налогового администрирования. Однако, как правило, обойтись без сокращения бюджетных расходов не получается. Сокращение бюджетных расходов, в свою очередь, приводит к замедлению темпов роста экономики и усугублению бюджетных проблем. Именно поэтому МВФ предлагает сокращать бюджетные расходы постепенно, а предоставляемые им кредиты помогают финансировать дефицит бюджета.
Что касается недостаточной кастомизации, то в фонде, конечно, хорошо известна такого рода критика. В МВФ используется выражение «один размер годится для всех». Имеется в виду один размер одежды или обуви. И используется это выражение в том смысле, что как раз такого подхода к странам-заемщикам необходимо всеми силами избегать. Так и делается, программы кредитования не лепятся под копирку. Однако страны-заемщики часто сталкиваются с похожими кризисными обстоятельствами. Поэтому и применяются похожие рецепты, а программы кажутся похожими.
Задним числом, конечно, можно поделить все программы фонда на успешные и неуспешные. Из недавних большим успехом считается программа Ямайки — страны, накопивший колоссальный госдолг. Очень успешной стала турецкая программа начала 2000-х. И это после многих неуспешных турецких программ. Если же говорить о 1990-х годах, то успешными принято считать программы ряда восточноевропейских стран, включая прибалтийские государства.
— А Россия в какой группе?
— С Россией дело обстоит сложнее. Однозначно успешными российские программы 1990-х годов назвать трудно, хотя во многих областях они помогали добиваться существенного прогресса. Однако сам факт, что итогом всех этих программ стал оглушительный финансовый кризис 1998 года, не позволяет считать их успешными. Можно долго говорить о причинах, в том числе об ошибках при разработке этих программ. Но все-таки основная причина состояла в их слабой реализации, особенно, опять-таки, в бюджетной области. Нельзя забывать, что в течение всего того периода, начиная с 1992 года, российская экономика находилась в состоянии рецессии. В этих условиях было очень трудно добиваться сокращения бюджетного дефицита. Однако существовали и другие, чисто внутренние причины. Вы же помните, что в течение всего периода, о котором идет речь, правительство России имело очень слабую поддержку в Думе. Каждый год утверждение федерального бюджета в Думе превращалось в нелепый политический торг, по итогам которого утверждались бюджеты, совершенно оторванные от реальности.
— Вы можете назвать конкретные ошибочные предписания МВФ России?
— Приведу один такой пример. По советам фонда российское правительство весной 1997 года приняло решение допустить иностранцев на рынок ГКО. Задним числом следует признать, что это было ошибочное решение. Да, это позволило некоторое время поддерживать спрос на ГКО и добиваться снижения процентных ставок. Но это создавало ложное ощущение безопасности. Зачем напрягаться и сокращать дефицит бюджета, если его финансирование становится все дешевле? Уже в октябре 1997 года рынки развернулись и процентные ставки по ГКО начали расти. Последующие девять месяцев, до августа 1998-го, стали агонией, безнадежными попытками избежать неизбежного.
Последняя до кризиса российская программа была утверждена 20 июля 1998 года, менее чем за месяц до дефолта, и важнейшим своим пунктом содержала обязательства правительства РФ по сокращению бюджетного дефицита. Предполагалось, что президент Ельцин все-таки сможет заставить нефтяные компании и других олигархов платить налоги. Но этого не случилось.
Но базовая установка руководства фонда в те годы состояла в том, чтобы помогать России. Тогдашний директор-распорядитель МВФ Мишель Камдессю видел переход посткоммунистических стран к рыночной экономике как свою личную миссию. Как главное дело жизни.
Хотел бы еще упомянуть вот что. Когда обсуждается сотрудничество стран и фонда, часто упускается из вида такой важнейший пласт работы, как техническая помощь. И в нашей российской истории техническая помощь фонда сыграла значительную роль. Когда Россия переходила к рынку в 1992 году, у нас не было Центрального банка как такового. То, что называлось Госбанком СССР, не имело никакого отношения к тому, чем должны заниматься центральные банки в условиях рыночной экономики. В России не было казначейской системы — бюджетные средства хранились на счетах в уполномоченных коммерческих банках. Выбор уполномоченных банков — отдельная тема, крайне коррупционная, абсолютно непрозрачная, вы должны это помнить.
Кредиты МВФ России (тыс. SDR) (Таблица 2)
— Прекрасно помню. Все эти перипетии мы весьма подробно описывали сначала в еженедельнике «Коммерсантъ», а с 1995 года — в «Эксперте»
— Не существовало настоящей налоговой системы. МВФ внес огромный вклад в создание этих и других важнейших институтов управления рыночной экономикой. Приезжали люди в командировки и по два, по три года сидели в ЦБ, в Минфине, в других ведомствах и помогали нам отстраивать рыночные институты, объясняли на пальцах, что такое денежная политика, как должна работать казначейская система, как собирать налоги.
— Хорошо, нас учили рыночной грамоте. Но одновременно фонд вписывал страну в глобальное финансовое пространство, заставлял играть по общим правилам, не задумываясь, насколько они отвечают нашим стратегическим национальным интересам. А фонд рассказывал нам на своих уроках о рисках полного открытия счета текущего баланса? О том, чем грозит снятие ограничений на трансграничное движение капитала? Кажется, нет.
— Унификация валютного курса в России произошла 1 июля 1992 года. До этого продолжала действовать советская система множественности валютных курсов, что приводило к карточному распределению валюты и огромной коррупции. Переход к свободной конвертируемости рубля по текущим операциям состоялся несколько позже, с 1 июня 1996 года, когда Россия приняла на себя обязательства в рамках восьмой статьи устава МВФ. Наконец, Россия отменила ограничения на большинство капитальных операций в 2006 году. Все эти решения принимали российские власти, исходя из целей и задач российской экономической политики. Кстати, сегодня фонд признает российский рубль свободно конвертируемой валютой.
Что же касается рисков, связанных с открытием экономики для свободного движения капиталов, то в МВФ споры вокруг этого вопроса продолжаются уже много лет. Если до азиатского финансового кризиса 1997–1998 годов в фонде в основном говорилось о выгодах и преимуществах свободного движения капиталов, то потом отношение стало довольно быстро меняться. В 2012 году, после почти двухлетнего обсуждения, совет директоров утвердил документ, который называется «Институциональное видение по вопросу о движении капиталов». Это достаточно сбалансированный документ, в котором говорится как о выгодах, так и о рисках, связанных со свободным движением капиталов. Кризисы в таких странах, как Исландия и Латвия, которые столкнулись сначала с колоссальным притоком капиталов, а затем с резким их оттоком, стали хорошими уроками для фонда. Кстати, в этом документе признается оправданность введения ограничений на движение капиталов, когда обстоятельства этого требуют.
— По состоянию на август 1998 года весь рынок ГКО «весил» 40 миллиардов долларов по номиналу и додевальвационному курсу, из них примерно треть была в портфелях нерезидентов. Сегодня совокупный пакет иностранцев — 48 миллиардов долларов, правда, весь рынок — 140 миллиардов, снова у нерезидентов чуть более трети. Насколько велик, по-вашему, риск панического сброса иностранцами российских ОФЗ и какие последствия может иметь такое развитие событий?
— Мне даже трудно сейчас придумать сценарий, который привел бы к значительной макроэкономической дестабилизации в России. Дело в том, что у России сейчас очень сильная макроэкономическая позиция, сильная макроэкономическая политика. Посудите сами: у нас совсем низкий госдолг, профицит бюджета, профицит платежного баланса по текущим операциям, низкая инфляция, огромные валютные и бюджетные резервы. Когда Кристин Лагард, бывший директор-распорядитель МВФ, в мае 2018 года выступала на Международном экономическом форуме в Санкт Петербурге, она постоянно называла макроэкономическую политику России образцово-показательной, примером для других стран. В России действует система таргетирования инфляции, работает очень жесткое бюджетное правило. Именно эти механизмы как раз и обеспечивают макроэкономическую стабильность. А свободно плавающий курс рубля помогает успешно абсорбировать внешние шоки, такие, например, как падение цен на нефть.
«Москва не могла голосовать против греческой программы»
— Много шума наделала греческая программа МВФ в начале 2010-х годов. Что было не так с Грецией?
— Оглядываясь назад, становится ясно, что в случае с Грецией МВФ в течение двух лет вводил в заблуждение весь мир, утверждая, что греческий долг устойчив. Сотрудники греческой команды фонда рисовали оптимистические сценарии по прогнозам темпов роста греческой экономики, по эволюции процентных ставок по греческим гособлигациям, по условиям рефинансирования греческого госдолга. Альтернативный подход состоял бы в том, чтобы сразу потребовать незамедлительной реструктуризации греческого долга. В итоге в течение двух лет Греция расплачивалась с частными кредиторами (ими в основном выступали европейские банки) за счет кредитов фонда и европейских государств. При этом происходило замещение коммерческого долга официальным долгом более высокого статуса. Дело в том, что МВФ имеет статус преференциального кредитора, кредиты фонда не подлежат реструктуризации, страны обязаны платить фонду даже тогда, когда они не платят никому другому. Без такого статуса МВФ не смог бы предоставлять свои кредиты.
— Неужели в процессе обсуждения греческой программы участники дискуссий, в частности вы персонально, не понимали, что вас «кормят» откровенной липой?
— Задним числом всегда легко рассуждать. Конечно, и при утверждении греческой программы, и в ходе обсуждения докладов по ее ежеквартальному мониторингу многие члены совета директоров подвергали сомнению устойчивость греческого долга, да и вообще реалистичность всей программы. Многие говорили о необходимости незамедлительной реструктуризации греческого долга частным кредиторам. Говорили, но потом голосовали за программу.
— И вы голосовали «за»?
— Конечно. Дело в том, что определение устойчивости долга — наука не слишком точная. Все высказывали сомнения, но полной уверенности в ошибочности сценариев греческой команды фонда никто не имел.
Кроме того, здесь же присутствует важный дипломатический аспект. Вы думаете, Москва позволила бы мне голосовать против греческой программы? Есть же политическая сторона дела. Нас с Грецией исторически связывают особые отношения, общая религия. Многие русские имена, вот наши с вами, например, греческого происхождения. Кончилось дело тем, что через два года после начала греческой программы Греции все равно пришлось реструктурировать долги европейским банкам, а европейским правительствам — заниматься их спасением.
— Поразительная история! Но все же, вероятно, сказалось не только давление европейских банков, имевших значительный exposure на греческий долг, но и вполне реальные опасения руководства МВФ, Еврокомиссии и ЕЦБ об эффекте домино в случае дефолта Греции на другие слабые экономики ЕС (PIGS) с весьма вероятным риском развала еврозоны?
— Безусловно. Этот эффект домино — в фонде используется термин «эффект заражения» — таки случился, что привело к кризису в еврозоне. Пик этого кризиса пришелся на 2011 год. В конечном счете решающую роль в его преодолении сыграл ЕЦБ. Вы, наверное, помните выступление его председателя Марио Драги, который заявил о готовности ЕЦБ «пойти на любые меры» для спасения евро. Имелась в виду готовность банка печатать деньги и скупать облигации стран еврозоны. Но это уже другая история.
Эволюция подходов
— И часто в вашей практике возникают столь вопиющие конфликты интересов? Вам же и по Украине приходится голосовать, и по Белоруссии.
— Белоруссия очень давно не имела программ, не получала кредитов фонда. С Украиной все просто. Я голосовал против всех трех последних программ по этой стране начиная с 2014 года, против всех обзоров выполнения этих программ. У нас есть железобетонное формальное основание: Украина должна России деньги (три миллиарда долларов долга по еврооблигациям. — «Эксперт») и отказывается платить.
— В декабре 2018 года фонд предварительно согласовал новую кредитную программу помощи Украине, притом что предыдущая программа прервана после первого транша из-за невыполнения условий. Всего с начала 1990-х Украина была реципиентом десяти программ помощи МВФ, но лишь одна из них была полностью выбрана. Что это за джазовые импровизации? Почему стране раз за разом удается согласовывать новые программы, не выполняя условия старых? Насколько велика здесь политическая составляющая?
— Политическая составляющая, безусловно, присутствовала. В какой степени фонд политизирован? С одной стороны, он менее политизирован, чем некоторые другие международные организации. В фонде существует огромное количество разного рода правил, которые защищают его от чрезмерной политизации. С другой стороны, в совете директоров сидят представители политических властей соответствующих стран, они руководствуются политическими интересами своих стран. И я в том числе. Если же говорить о последних украинских программах, то следует признать, что они выполнялись лучше, чем в прошлом. Особенно в области бюджетной консолидации, расчистки банковской системы. Главная проблема Украины состоит в полном разрушении торговли с Россией, что привело к глубокой рецессии, к развалу украинской промышленности, к деиндустриализации страны.
— В 2010-е годы в России, да и не только в России, даже в самом фонде, ширятся сомнения в эффективности корпуса мер, объединяемых термином «Вашингтонский консенсус». Можно ли говорить о переосмыслении политики МВФ в отношении стран, переживающих кризисы и обращающихся за помощью к вашей организации? Прослеживается ли какая-то эволюция «начинок» антикризисных программ МВФ, сопровождающих кредитные программы фонда?
— Действительно, в 1990-е годы в подходах фонда господствовал так называемый Вашингтонский консенсус. То есть ультралиберальная идеология, согласно которой все нужно либерализовать, дерегулировать, приватизировать. Фонд уже давно и далеко отошел от этих идеологических установок. Сегодня большое внимание уделяется таким вопросам, как социальное неравенство, социальная защита малообеспеченных слоев населения. Это получает отражение и при разработке условий кредитных программ. В частности, когда фонд требует сокращения бюджетных расходов или, скажем, сокращения субсидирования цен на топливо, он всегда настаивает на сохранении и даже увеличении расходов, направленных на социальную защиту.
«Мою зарплату оплачивают страны-заемщики»
— Последние пять лет вы являетесь старейшиной совета директоров фонда. Поясните, что это значит?
— Моя позиция именуется словом dean, в фонде я Dean of the Board, в российских СМИ часто используется дипломатический термин «дуайен» (doyenne). Это дает определенные преимущества с точки зрения доступа к руководству фонда. Кроме того, я провожу неформальные заседания совета директоров, когда разбираются деликатные вопросы, в частности при назначении нового директора-распорядителя.
Я хотел бы еще сказать несколько слов про очень необычную финансовую организацию самого МВФ. Мы часто говорим «капитал фонда», но на самом деле у МВФ нет никакого капитала. То есть нет каких-то заранее внесенных странами-участницами денег, которые, например, можно было бы куда-то вложить, когда они не используются.
— А разве квотный капитал не такой капитал в привычном смысле?
— Нет. То, что мы в обиходе называем капиталом МВФ, это, по сути, совокупность кредитных линий, открытых фонду центральными банками участвующих стран. И когда фонд предоставляет кредит той же Аргентине, допустим, он направляет платежное поручение Банку России перечислить в такие-то сроки такую-то сумму в центральный банк Аргентины.
— Перечислить сразу Аргентине или в фонд, в Вашингтон?
— Напрямую. Но при этом требования у нашего Центрального банка по этому кредиту не на Аргентину, а на МВФ. Обязанность погашения — у МВФ.
— То есть если Аргентина допустит дефолт, нам у кого спрашивать — не у президента этой страны Альберто Фернандеса, а у Кристалины Георгиевой?
— У МВФ. В фонде созданы специальные резервы, которые в определенных пределах представляют собой защиту на случай дефолта. Если совсем крупный дефолт, потери понесут пропорционально все страны — кредиторы фонда.
С точки зрения Банка России и других центральных банков стран — кредиторов МВФ, предоставление кредитов фонду — это просто один из способов размещения валютных резервов. Можно купить американские трежерис (правда, в последние годы мы предпочитаем от них избавляться), можно купить немецкие бунды, а можно предоставить средства в кредит МВФ. Погашение этих кредитов производится с процентами по рыночным процентным ставкам. Такие кредиты фонду остаются частью общих валютных резервов центральных банков. До сих пор это были надежные вложения; как я уже говорил, история дефолтов отсутствует.
И еще один любопытный момент. Административный бюджет МВФ, который на 70 процентов состоит из зарплат 2700 с лишним человек аппарата фонда из 140 государств, полностью финансируется за счет заемщиков фонда, за счет специальной надбавки к процентной ставке по кредитам МВФ. Поэтому, когда меня в начале нулевых спрашивали, кто платит мне зарплату, я честно отвечал: правительство России. Ведь Россия тогда являлась крупнейшим должником МВФ. А сейчас мою зарплату, как и зарплату всех других сотрудников фонда, платят аргентинцы, украинцы, египтяне и прочие заемщики фонда.
В Америке парламентарии — конгрессмены, сенаторы — очень любят говорить, что вот фонд расходует средства американских налогоплательщиков. Это просто неправда.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl