Экономическое планирование: ренессанс забытой практики и возможности для России
Модель индикативного планирования во второй половине прошлого века неплохо зарекомендовала себя во Франции, в Японии, Индии и в целом ряде других стран. Сегодня множатся аргументы в пользу восстановления этого института. В нынешнем контексте он был бы уместен и в России
*Профессор экономики Высшей школы социальных наук в Париже, иностранный член РАН, автор книги Le Grand Retour de la Planification (Париж, 2022).
Сегодня мы являемся свидетелями возвращения плановых начал в управлении экономикой в ряде стран мира. О чем именно идет речь? Уж точно не о том, что раньше называлось централизованным планированием, квинтэссенцией которого был советский Госплан. Но после Второй мировой войны был и другой тип планирования, различные вариации которого мы видели во Франции, в Японии, Индии, а также в Италии, Нидерландах, Бельгии, Южной Корее и Малайзии.
Почему сегодня планирование вновь становится актуальным? Может ли оно стать адекватным ответом на проблемы экономического развития России в нынешние непростые времена?
Мы попробуем дать свою версию ответов на эти вопросы.
Зачем планировать
В России дискуссия об экономическом планировании завязалась с новой силой в 2018 году — застрельщиком был академик Виктор Полтерович в своем докладе на научной конференции. На этой конференции, организованной НИУ ВШЭ и состоявшейся в апреле 2018 года, г-н Полтерович настаивал на том, что необходимо координировать работу различных государственных органов, и это подразумевает создание планового органа**. В разгар кризиса, вызванного пандемией COVID-19, и в контексте климатического кризиса дискуссия о возрождении планирования началась и на Западе, в частности во Франции. Можно назвать как минимум четыре причины, которые заставляют вспомнить о необходимости планирования.
** https://www.hse.ru/en/news/ research/ 218148167.html
Во-первых, это провалы рынка. В ряде ситуаций рыночный механизм неспособен обеспечить координацию децентрализованных агентов. В этом случае говорят об абсолютном провале рынка. В некоторых других ситуациях рынок, безусловно, ведет к координации, но она менее эффективна в сравнении с той, которую можно было бы получить путем планирования или «прямой» координации. Подобные ситуации трактуются экономистами как относительный провал рынка.
Два свежих примера, которые демонстрируют важность этих рыночных сбоев, — это экологический кризис, который все чаще сводят к климатическому, и кризис, вызванный COVID-19. Как заявил известный британский экономист Николас Стерн, «изменение климата — это величайший провал рынка, который когдалибо видел мир, и он взаимодействует с другими несовершенствами рынка». Так называемый энергетический переход не может быть осуществлен без определенного планирования. Что касается кризиса COVID-19, то очевидно, что значительная часть механизмов купирования этого кризиса и управления им была инициирована правительством, а не невидимой рукой рынка.
Второй аргумент в пользу необходимости планирования заключается в императиве приобретения или защиты экономического, технологического, продовольственного или финансового суверенитета. Вопрос экономического суверенитета в настоящее время стал центральной проблемой для многих стран, и рыночные механизмы не могут дать удовлетворительного ответа на вопрос, как его достичь.
Третья причина заключается в сложности согласования краткосрочных действий с долгосрочными целями, когда последние требуют новых технологий или связаны с трудно поддающимися расчету рисками. Здесь снова невозможность подсчитать все, а также нестабильность индивидуальных предпочтений и хорошо известные случаи изменения предпочтений на противоположные, как это наглядно продемонстрировано в работах Амоса Тверски и Даниэля Канемана, делает рыночную координацию в значительной степени неэффективной и тем самым оправдывает планирование.
Наконец, четвертая причина возникает, когда мы рассматриваем то, что называется радикальной неопределенностью, и все, что ее воплощает. Один из видных деятелей французского планирования Пьер Массе определял планирование как инструмент защиты от влияния случайностей.
Все эти обстоятельства побудили президента Франции Эммануэля Макрона в сентябре 2020 года воссоздать Генеральный комиссариат по планированию. И пусть этот орган на практике лишен каких-либо реальных полномочий и создан, как представляется, как коммуникационный инструмент президента, само решение, безусловно, весьма символично.
Эти же аргументы в пользу планирования мы можем найти и в сегодняшнем экономическом положении России. Доминирующий аргумент в дебатах — способность противостоять санкциям, введенным США и ЕС. Но умение согласовывать краткосрочные и долгосрочные задачи, бороться с непосредственными последствиями военных действий на Украине, а также задача эффективного развития различных регионов России также являются вескими причинами для обращения к планированию. Опубликованная недавно яркая газетная статья депутата Николая Новичкова, несмотря на противоречивость некоторых аргументов, хорошо это показывает***.
*** Новичков Н. Экономику России нужно переводить на Госплан // Московский комсомолец. 2022. 10.11.
Забудьте о советском Госплане
И все же, о каком планировании идет речь? Мы не призываем вернуться к советскому Госплану 1970-х. Поэтому сразу же зафиксируем качественные отличия советского или централизованного планирования от того типа планирования, которое практиковалось в ряде стран после Второй мировой войны. В советской, а вслед за ней и в российской экономической историографии его принято называть индикативным планированием.
В индикативной модели планирования рыночные правила продолжают действовать в очень многих отраслях экономики. Частная собственность остается преобладающей, даже при наличии значительного госсектора в рамках модели смешанной экономики. Предприятия — за исключением коммунальных и приоритетных отраслей — придерживаются правил рыночной конкуренции. Покупки и продажи происходят свободно, без вмешательства центрального распределительного органа типа советского Госснаба. Большинство цен либо свободны, либо частично регулируются государством в ограниченном числе отраслей (энергия, вода, транспорт). Таким образом, надобность в Госкомцен — административном органе, назначающем почти все цены экономике, за исключением цен колхозного рынка, — отсутствует.
Итак, в модели экономики с индикативным планированием координация краткосрочной экономической деятельности предоставляется рынку за некоторыми исключениями, когда речь идет о стратегически важных или зарождающихся отраслях.
Конечно, среднесрочная и долгосрочная координация сложнее, она представляет собой сочетание действия рыночных механизмов, плановой координации, а также неявного управления со стороны государства с использованием специфических стимулов. Таким образом, речь идет не о замене повседневного функционирования рынка, а об исправлении (или предотвращении) рыночных сбоев и достижении экономической системой некоторых заранее определенных целей.
Надо отметить важную роль научнотехнической составляющей в обеих моделях планирования. В модели централизованного планирования этим функционалом был загружен Государственный комитет по науке и технике (ГКНТ). Но точно так же во всех странах, внедривших индикативное планирование, плановое агентство и правительство полагались на крупные научные учреждения страны, будь то во Франции, в Индии или Японии.
Создание централизованного научного учреждения — Национального центра научных исследований (CNRS) во Франции и аналогичных организаций в Индии и Японии — было важным элементом системы индикативного планирования. Надо также отметить, что этот орган занимался организацией и регулированием не только фундаментальной, но и прикладной науки и техники.
Модель индикативного планирования характеризуется специфическими инструментами реализации в финансовой сфере. В отличие от гиперцентрализованной советской финансовой системы, где все банковские функции передавались Госбанку и его подразделениям на местах (модель монобанка), финансовая система, необходимая для индикативного планирования, подразумевает наличие двухуровневой банковской системы, жестко регулируемой государством. Роль финансовых рынков в распределении капитала невелика, и финансирование компаний осуществляется в основном за счет банковского кредита. Сбережения домашних хозяйств ориентированы в основном на специализированные депозитные банки, которые обычно национализируются. Государство также создает специализированные кредитные учреждения для финансирования инфраструктуры, жилищного строительства и сельского хозяйства. Эти банки могут выпускать ценные бумаги, которые являются объектом покупок депозитных банков, но в любой момент могут быть выкуплены, навсегда или временно, центральным банком. Последний в данной модели не является абсолютно независимым и находится под контролем государства. Это важно, так как использование субсидий в качестве стимула для частных хозяйственных субъектов действовать в рамках плана было достаточно развито.
Запланированные цели не были бы достигнуты без этих стимулов и субсидий. Но их обилие неизбежно выливалось в дефицит бюджета. С ним мирились, так как в среднесрочной перспективе экономическая активность, вызванная достижением плановых ориентиров, приводила к росту налоговых поступлений и помогала сбалансировать бюджет. В действительности во Франции бюджетная дисциплина была гораздо лучше реализована в годы активного индикативного планирования (1950–1975), чем когда планирование постепенно отменялось или не использовалось вовсе (с 1985 года по настоящее время).
Но бюджетная дисциплина не рассматривалась как нечто, что могло бы помешать планированию. Контроль агентства по планированию над финансами — и сведение администрации министерства финансов к роли простого исполнителя — был ключом к успеху планирования.
За периметром финансовой системы важнейшим функционалом планирования являлось определение среднесрочных и долгосрочных приоритетов экономического развития. Они вырабатывались в комитетах и комиссиях, объединяющих всех государственных и частных игроков (компании, союзы, профессиональные ассоциации) под председательством планового агентства. Именно комиссии осуществляли согласование, координацию интересов и планов отдельных игроков для реализации приоритетов, определенных комитетами. Дискуссии, проходившие в комиссиях, были нацелены на достижение консенсуса. Тем не менее агентство имело возможность в случае необходимости принимать авторитарные решения, что способствовало достижению консенсуса.
Таким образом, роль планирующего органа можно уподобить генеральному штабу, если использовать выражение генерала Шарля де Голля. Обычно он начинает свою работу с прогноза темпов роста, как это было во Франции или в Японии, или с качественных целей (удовлетворение потребностей населения в продуктах питания) в Индии. Затем плановое агентство определяет целевые параметры инвестиций, спроса домохозяйств и, следовательно, их доходов, а также определяет критически важные параметры производственных показателей для достижения этих целей.
«Несоветское» планирование часто называют индикативным. В целом это верно, но не следует забывать, что существовали важные элементы принуждения, которые были доступны плановому агентству. Так, во Франции получение государственного контракта или субсидированных кредитов для инвестиций было очень востребовано компаниями. Однако получение этих преференций подчинялось весьма специфическим условиям, установленным Комиссариатом по планированию. То же самое было и в Индии, где, кроме того, до начала 1990-х годов промышленность управлялась системой производственных лицензий. В Японии, учитывая важность внешней торговли для японской экономики, контроль планового органа был установлен посредством преимущественного доступа к валюте (в основном к доллару США) или разрешения хранить в валюте большее или меньшее количество экспортной выручки.
Для подобной работы не требуется большой штат. В Генеральном комиссариате по планированию (CGP), действовавшем во Франции с 1946 по 2006 год, число сотрудников редко превышало 200 человек (включая машинисток и водителей). В Японии размер Агентства по планированию был несколько больше, но ненамного: примерно 560 человек. В Индии состав Комиссии по планированию был более многочисленным.
Надстройка над исполнительной вертикалью
Плановое агентство не является структурой, занимающейся прогнозированием. Этим занимаются с разной степенью успеха другие организации (в частности, в России это Министерство экономического развития и Банк России). Цель планового органа не выработка прогнозов, а трансформация приоритетов, выдвинутых политической властью, в согласованные действия на основе достижения консенсуса вокруг этих приоритетов. Жан Моне, первый комиссар по планированию во Франции, писал: «План отвергает бюрократию, навязчивое и привередливое вмешательство. Но от интервенционизма он сохраняет необходимость дисциплинировать реконструкцию во имя единственного критерия — общего интереса».
Важнейшим элементом системы индикативного планирования была особая роль планового агентства в системе исполнительной власти. Решения, принятые комитетами Генерального комиссариата по планированию во Франции, были законом для министерств.
Агентство по планированию должно соответствовать другим учреждениям. Отношение к политической власти имеет решающее значение. В Индии председательство в Комиссии по планированию возлагалось на премьер-министра. Джавахарлал Неру стал первым председателем Комиссии в 1948 году. Такая конфигурация, безусловно, гарантирует авторитет агентства, но одновременно имеет недостаток: она до крайности политизирована.
Во Франции указ генерала де Голля от января 1946 года о создании Генерального комиссариата по планированию фиксировал его прикрепление к главе исполнительной власти, а функции комиссариата были четко определены, хотя и формулировались в самом общем виде: модернизировать средства производства, увеличить производство и производительность труда, обеспечить полную занятость и гарантировать рост уровня жизни населения. Комиссариат получил право мобилизовать ресурсы различных министерств для собственных целей по мере необходимости. Статья 4 указа требовала от министерств и ведомств предоставления Комиссариату всей необходимой информации и ресурсов.
Что касается комиссара, то он всегда был высокопоставленным государственным служащим, а не политиком. В Японии Агентство экономического планирования (EPA) было независимым офисом при канцелярии премьер-министра, генеральным директором которого был государственный министр, который также был членом совета кабинета министров по экономическим вопросам, непосредственно подотчетным премьер-министру.
Руководители Комиссариата в годы расцвета индикативного планирования обладали весьма длительными мандатами. Так, Жан Моне и Пьер Массе возглавляли его на протяжении семи лет каждый. Когда план потерял свое значение, мандаты комиссаров стали короче.
Во Франции Комиссариат может полагаться на специальные организации, такие как Национальный институт статистики и экономических исследований (INSEE) и Исследовательский центр по изучению и наблюдению за условиями жизни (CREDOC) — специализированный институт, ответственный за мониторинг уровня жизни населения. Те же самые механизмы мы наблюдаем в Индии или Японии.
Технократический аспект плана везде был важен, будь то во Франции, в Японии или Индии. Он был подкреплен присутствием в планирующем агентстве великих ученых: Эдмона Малинво во Франции, Прасанты Махаланобиса в Индии.
Киловатт-часы или франки?
Французская модель планирования начала свою работу с объемных показателей в натуральном выражении, как это практиковалось в СССР. То же самое было и с первыми двумя индийскими планами. Но вскоре прогресс, достигнутый в системе национальных счетов, позволил перейти от объемных показателей к ставшим теперь классическими макроэкономическим показателям, таким как ВВП (и его разбивка по секторам и отраслям), инвестиции, заработная плата и инфляция. В Японии, где агентство по планированию появилось в середине 1950-х, с самого начала использовались показатели национального счета.
Однако в некоторых случаях показатели объемов в физическом выражении во Франции сохранялись. Так, для мониторинга хода электрификации использовались показатели электрической мощности в гигаватт-часах и доля электрифицированных железнодорожных линий. Сбор зерновых на душу населения долгое время оставался целью плана в Индии.
Постепенно большое значение в целевых индикаторах планов начали приобретать показатели внешней торговли. В момент запуска института планирования Франция, как и другие страны, вела протекционистскую торговую политику и сохраняла жесткий валютный контроль над трансграничными операциями (он просуществовал до 1987 года). По мере либерализации внешней торговли все большее значение в целевых показателях плана приобретало покрытие импорта экспортом — индикатор, отражающий степень сбалансированности торговли.
Показатели объема снова использовались во Франции в начале 1974 года, когда было принято решение о так называемом плане Мессмера, охватывающем широкое развитие ядерной энергетики. На различных совещаниях, проведенных в декабре–январе 1973–1974 годов, на основании доклада Комитета по развитию ядерной энергетики (PEON) при участии Комиссариата по ядерной энергии (CEA) и в тесном сотрудничестве с промышленными компаниями, прежде всего Framatome и Alstom, премьер-министр Пьер Мессмер и Комиссариат по планированию разработали проект резкого увеличения количества атомных электростанций во Франции.
Вначале целевыми служили натуральные показатели (количество атомных станций, которые будут построены в ближайшие 10, а затем 15 и 25 лет, количество людей, которых необходимо обучить соответствующим новым профессиям, расширение промышленной базы и т. д.). Затем эти показатели были «оцифрованы» в стоимостные объемы и спланированы необходимые объемы инвестиций. Потенциальная российская программа разработки микропроцессоров может столкнуться с аналогичными проблемами и, вероятно, начнется с «объемных» целей, которые затем будут переведены в стоимостные показатели.
Хорошее подспорье росту
Интересно проанализировать результативность индикативного планирования в Индии, Японии и во Франции, а также разобрать причины отказа от планирования, который имел место в Японии в 2001 году, во Франции — в 2006-м (хотя план утратил всякую силу после 1989-го), а в 2014 году и в Индии.
Результаты Индии, надо сказать, не слишком впечатляют на всем периоде с момента рождения Комиссии по планированию в 1948 году до начала 1980-х годов. Но надо учитывать, что Индия находилась в состоянии войны или под прямой угрозой войны с 1962 по 1974 год, что имело весьма пагубные последствия для экономического роста. По словам Дэни Родрика, профессора международной политической экономии Правительственной школы Джона Ф. Кеннеди при Гарвардском университете, реальный рост начался на заре 1980-х годов, то есть задолго до массовой либерализации экономической системы в начале 1990-х, приведшей к упадку. Фактически именно инвестиционные усилия, предпринятые в рамках индийских планов, позволили ускорить темпы индийского роста после 1981 года. Без пограничного конфликта с Китаем и повторяющихся конфликтов с Пакистаном (приведших к полномасштабным войнам 1965 и 1973 годов) взлет, вполне вероятно, произошел бы как минимум на десять лет раньше.
Что касается Японии, то механизм планирования заработал здесь в 1952 году. Первый пятилетний план экономической автономии был обнародован в декабре 1955 года и стал ориентиром экономической политики правительства. Рост японской экономики был очень сильным с 1956 по 1971 год, в период, когда планирование активно функционировало. В ходе выполнения первых пяти планов фактические темпы роста ВВП значительно превосходили плановые ориентиры, и лишь целевые установки шестого плана 1970–1975 годов достигнуты не были (см. таблицу 2).
В конце 1970-х и в 1980-х годах под давлением правительства США Япония была вынуждена отказаться от планирования. Окончательно Агентство по планированию было упразднено в 2001 году, влившись в создаваемое министерство экономики, торговли и промышленности (METI). Но опыт японского планирования значительно повлиял на другие азиатские страны, такие как Южная Корея, Малайзия и Таиланд.
случае с Францией, если не принимать во внимание войну в Индокитае, негативно влиявшую на экономические результаты в период с 1948 по 1954 год, результаты планирования тоже были очень хорошими, что сделало Францию «витриной» индикативного планирования в 1960-е годы. Органы планирования были созданы в ряде европейских стран, таких как Италия, Нидерланды и Бельгия.
Рост во Франции был не только сильным и достиг более высоких показателей, чем у ее конкурентов в 1962–1970 годах (за исключением Италии, которая также использовала институт планирования) — он был гораздо более стабильным, чем в других крупных европейских странах и в США (см. таблицу 3). Причину постепенного сворачивания во Франции в 1970-х и 1980-х годах следует искать в возникших в то время конфликтах между администрациями. Генеральный комиссариат по планированию имел статус, которого никогда не принимали высшие должностные лица министерства финансов.
В 1974 году, с избранием на пост президента Валери Жискар д’Эстена, который сам был выходцем из Финансовой инспекции, минфин постепенно демонтировал всю административную и институциональную структуру, которая обеспечивала эффективность плана. Прежде всего, Комиссариат лишили возможности контролировать финансовую политику, что в значительной степени составляло его силу. Избрание Франсуа Миттерана в 1981 году только усилило влияние Финансовой инспекции на французскую политику и ознаменовало фактическую смерть планирования во Франции. Последним действительно запланированным мероприятием было строительство атомных электростанций, решение о котором было принято в 1973–1974 годах и осуществлено до избрания Валери Жискар д’Эстена.
Госплан 2.0: контуры будущего
Что повлечет за собой формирование института планирования в современной России? Текущие проблемы российской экономики варьируются от немедленной адаптации к реалиям конфликта на Украине до реструктуризации экономики с учетом санкций, а также адаптации к сдвигу внешнеэкономических и технологических связей вашей страны в сторону Азии.
Президент Владимир Путин в своем заявлении Совету по стратегическому развитию и национальным проектам недавно обозначил шесть приоритетов. Однако эти приоритеты работают совсем на другом уровне. Некоторые из них связаны с долгосрочной политикой, в частности направленной на развитие инфраструктуры или достижение технологического суверенитета страны. Другие кажутся более ориентированными на среднесрочную перспективу (строительство жилья и столь необходимое сокращение неравенства). Наконец, третьи предусматривают относительно краткосрочную политику, например в отношении финансового суверенитета страны. Координация разных задач с разным горизонтом реализации требует нетривиальных подходов, которые явно подразумевают планирование. Эти цели, кроме того, могут быть достигнуты только в условиях энергичного экономического роста, которого нельзя достичь без мобилизации усилий и ресурсов, также требующей планирования.
В настоящее время в России нет места централизации экономической политики. В администрации президента действует не менее 16 комиссий и разнообразных комитетов. Вероятно, это главная причина неэффективности институтов. Таким образом, первый вопрос, возникающий при принятии в России планирования по французской, индийской или японской модели, носит институциональный характер.
Если бы в России было создано плановое агентство, оно объединило бы некоторые из этих комиссий и комитетов. Но, как показывают примеры Франции и Японии, плановый орган должен быть в непосредственном подчинении главе исполнительной власти, в России — президенту — и иметь власть над всеми министерствами, Росстатом и даже Центральным банком. И это, безусловно, одна из главных проблем. Некоторые министерства (думаю о Министерстве финансов) вряд ли будут в восторге от такой перспективы. Создание агентства по планированию потребовало бы серьезной институциональной реформы, но также могло бы стать поводом для рационализации администраций.
Возглавить агентство должно лицо, известное своей технической компетентностью, принципиально не политическое. На посту первого заместителя главы планового агентства я бы видел крупного ученого, члена РАН. Власть агентства явно будет носить технократический характер и будет подкреплена политической легитимностью президента, от которой оно будет зависеть, и демократическим контролем, который будет осуществлять Дума.
Как только институциональные и кадровые проблемы будут решены, надо будет определиться с инструментами действия агентства. В финансовой сфере России с февраля 2022 года произошли два важных изменения: введена форма контроля за движением капитала, относительно изолирующая российский финансовый рынок от зарубежья, и введена система бюджетных кредитов, в основном для финансирования инфраструктуры. Поэтому ничто не мешает вашей стране продвигаться к тому, что в 1960-х годах во Франции называлось системой казначейства. Эта система означает контролируемые государством финансовые институты, выделяющие субсидируемые кредиты целевым отраслям экономики, а также учреждение, которое может выпускать долговые ценные бумаги, выкупаемые депозитными банками и, при необходимости, у этих банков Центральным банком. Это позволило бы скоординировать различные приоритеты, которые сегодня ставит перед собой Россия, включая амбициозные цели по темпам экономического роста. Вывод экономической динамики в диапазон 4–6% прироста ВВП в течение 10 лет является обязательным, если Россия хочет действительно реализовать все национальные приоритеты, а также идти в ногу с быстро развивающейся Азией в контексте долгосрочной конфронтации с коллективным Западом.
Эти цели, в свою очередь, подразумевают достижение определенных показателей в области инвестиций, инфраструктуры, повышения производительности и промышленного развития. Они также позволили бы значительно повысить уровень жизни населения. В связи с этим возникает вопрос об оптимальной продолжительности планов. Планирование должно быть достаточно гибким, чтобы адаптироваться к изменениям экономико-политического контекста. Продолжительность плана от четырех до шести лет, вероятно, является наилучшей, поскольку более короткий период снизит эффективность планирования как инструмента реструктуризации экономики, а срок больше шести лет создаст слишком много неопределенностей. Планирование в Японии осуществлялось на срок от четырех до семи лет (фактически средняя продолжительность составляла около пяти лет). Во Франции продолжительность плана составляла от четырех до пяти лет.
Планирование также должно иметь пространственное измерение, как для ускорения роста за счет смещения внешнеэкономических партнерств России в сторону Азии, так и д ля уменьшения текущего регионального неравенства. В какой-то степени это будет напоминать французский орган территориального развития DATAR, работавший под руководством премьер-министра с 1962 года.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl