Позитивные измененияБизнес

«Песочницы» социальных инвестиций

Как в мире развиваются проекты Social Impact Bonds

Рынок импакт-инвестиций растет во всем мире, становятся более изящными его формы и виды. Если раньше инвестиции в решение социальных проблем могли быть похожи скорее на траты бюджетов КСО — «отдадим и забудем», то современное состояние рынка диктует другие правила. Новым стандартом становится учет не только вложенных средств, но и оценка социально-экономической эффективности получаемых результатов. Одним из таких «новых» форматов являются не так давно пришедшие и в Россию «СИБы» — называемые так от англоязычного термина Social Impact Bonds.

Чтобы получить, нужно отдать

Проекты облигаций социального воздействия (Social Impact Bonds, SIBs) так же известны как социальные облигации (Weller & Pedersen, 2018). У этого термина встречаются и другие названия: Pay for Success («оплата за успех») и Development Impact Bonds («облигации для ускорения развития»). Несмотря на то, что в англоязычном названии есть слово «облигация» (bond), эти проекты являются подвидом государственно-частного партнерства. SIB — это контрактный и финансовый механизм, в котором возврат инвестиций происходит после достижения социального эффекта. Государственно-частное партнерство строится на взаимодействии и обязательствах трех сторон:

1. государственное агентство инициирует проект и формирует свои ожидания относительно социального воздействия;

2. подрядчик получает финансирование от инвестора и реализует социальный проект для достижения оговоренных результатов;

3. инвестор предоставляет капитал для подрядчика с ожиданием финансового возврата от государственного агентства в случае достижения результатов социального эффекта.

Сложность проектов по модели SIBs состоит в том, что они сочетают в себе модель предоставления услуг, систему управления проектом, оценки результатов воздействия и систему инвестиций (Andersen et al., 2020). При том, что ключевую роль в принятии решений (и запуска самих проектов) в большинстве случаев играют государственные агентства, их исполнением и финансированием занимаются акторы от частного сектора — и это создает почву для противоречий. Интересы, показатели и цели каждой из сторон могут отличаться.

В частности, можно привести следующие точки возможных противоречий проектов по модели SIBs (Weller & Pedersen, 2018):

1. государство склонно выбирать проекты с самым низким бюджетом, что сказывается на качестве предоставления услуг;

2. де-факто приватизацию государственных услуг сложно объяснить простому гражданину: почему нельзя потратить те же самые деньги, но через государственные институты, а не переводить их на баланс частных игроков?

3. исполнение проекта должно выбирать между приверженностью первоначальному плану и гибкостью для достижения поставленных целей;

4. большой риск инвестора: при соизмеримом риске в рыночных условиях инвестор получил бы большую отдачу от инвестиций, чем при взаимодействии с государством.

Медиаторы и их роль

Важно отметить, что взаимодействие в треугольнике стейкхолдеров — государство, подрядчик, инвестор — опосредовано участием медиатора. Такие посредники подразделяются на два типа (Urban Institute, 2020): финансовые и экспертные. Финансовые медиаторы, или координаторы транзакций, осуществляют поддержку в части планирования проекта, защиты инвесторов и обсуждения контракта. Экспертные медиаторы проводят экспертизу дизайна проекта, его стоимости и предлагают метод исследования социального воздействия.

Госкорпорация ВЭБ.РФ, один из операторов Social Impact Bonds в России, приводит (2021) следующий список участников: исполнитель, инвестор, государственный орган, независимый оценщик и оператор. Этот список можно соотнести с ранее описанными тройкой ключевых стейкхолдеров и двойкой медиаторов. Так, в российской модели роль медиатора несколько ограничена по сравнению с традиционными экспертными медиаторами — не указано, что он проводит экспертизу и оказывает помощь в составлении дизайна проекта до его запуска. Также в российской модели нет лица, которое гарантирует интересы инвестора, кроме самого инвестора. Однако, это не единственные две модели реализации проектов по модели SIBs. Ниже мы рассмотрим кейсы реализации таких проектов в разных странах.

Опыт Великобритании. Развитие инноваций в доказательном подходе

Первый в мире проект по модели SIBs был реализован в Великобритании (The Economist, 2013). В 2010 году в Питерборо (город на востоке Англии) стартовала 6-летняя программа реабилитации заключенных с частным финансированием. Не было спроектировано никаких платежей инвесторам от государственного фонда до 2014 года и до тех пор, пока Министерство юстиции не признало, что доля криминальных рецидивов в экспериментальном районе действительно отличалась от общенационального. Особенностями кейса Питерборо стали:

• долгий период для большей гибкости услуг — многолетний период финансирования инвестором услуг подрядчика предоставлял второму пространство автономии для гибкого подхода к выполнению задач;
• не просто единоразовая фиксация результатов — мониторинг осуществлялся на протяжении всего проекта, и ежемесячные отчеты предоставлялись инвесторам на постоянной основе;
• наглядный социальный эффект — необходимость демонстрации результатов социального воздействия приводит к разработке новых методологий для исследований социальной проблемы, что не может не оказывать сопутствующий социальный эффект.

Таким образом, самый первый проект по модели Social Impact Bonds включал в себя пространство для маневра исполнителей для разработки эффективных инструментов воздействия, инновации в анализе решаемой социальной проблемы и регулярные мониторинги для инвесторов для постоянной коммуникации о прогрессе.

С того времени в Великобритании были исполнены более 30 проектов социального воздействия по модели SIBs (A guide to Social Impact Bonds, 2017). При описании британской программы государственной поддержки социальных проектов (Guidance on developing a Social Impact Bond, 2017) подчеркивается, что главным интересом инвестора является развитие инноваций в доказательном подходе и в оценке эффективности воздействия. Затраченные средства считаются как текущие затраты, увеличенные на процент максимальной нормы доходности. К этой сумме добавляется оцененная стоимость социальной ценности — рассчитывается надбавка на основании ценности достигнутых социальных результатов.

Академические исследователи (Warner, 2013) заявляют, что британский опыт показывает неотъемлемость появления индустрии оценщиков эффективности социального воздействия, а также медиаторов контрактных механизмов, которые в итоге являются важными бенефициарами этих проектов. Более того, эффект для государственной политики оказывается весьма спорным, поскольку проекты зачастую являются, с одной стороны, не воспроизводимыми в другом контексте. А с другой стороны, проект сам по себе является де-факто инструментом приватизации государственных социальных функций в рамках Нового государственного управления (New Public Management). И тут противоречие в том, что социальная проблема шире, чем проводимый проект, либо проект слишком объемный, и его было бы сделать дешевле инструментами государства. Однако, стоит отметить, что государство менее гибко в изобретении новых методов решения задач.

Авторы исследования цитируют (Warner, 2013, стр. 313) одного британского инвестора, участвовавшего в проекте социального воздействия:

«[Эти проекты] предполагают высокорисковые инвестиции с низкой или средней нормой доходности», что снижает привлекательность для инвестора, поскольку при не самых выгодных финансовых условиях, ему предстоит иметь дело с государством, которое по определению более требовательно и более ригидное, чем игроки частного сектора.

Опыт США. Инструмент внутри импакт-инвестиций

Американский офис МакКинзи в 2012 году пришел к следующему выводу относительно Social Impact Bonds: они являются инструментом оценки социального вмешательства, который позволяет государству платить по результатам, а инвесторам — вкладываться в то, что действительно имеет эффект. Внедрение SIBs в Соединённых Штатах Америки началось как догоняющее рост британского опыта (Moodie, 2013). В 2013 году проекты только начинали разрабатываться. Несмотря на больший, чем в Великобритании объем импакт-инвестиций, SIBs в США не стали немедленно распространённым инструментом. В первую очередь это объясняется тем, что SIBs понимаются не столько как вид инвестиций, сколько контрактный механизм, который требует экспериментальной проработки.

Таким образом, американский взгляд на SIBs сразу рассматривал их как инструмент внутри импакт-инвестиций, чья организационная структура способствует выработке более эффективных способов интервенции в социальную сферу и их оценки.

Первый американский проект социальных облигаций был также связан со снижением рецидивизма среди бывших заключенных: инвестором выступили Голдман Сакс (2020) в партнерстве с городом Нью-Йорком. Инвестиции составили 9,6 млн долларов с расчетом, что если цель будет полностью выполнена, то деньги будут возвращены в полном объеме, а если выполнена с избытком, то фирма получит финансовую отдачу, соответствующую типичному кредитованию, пропорционально превышению плана.

Центр общественного воздействия BCG (Centre for Public Impact BCG) отмечает (2016), что повышенные риски от участия в SIBs купируются эффектом масштаба крупных инвесторов. Также важный аспект именно в социальной мотивации инвестора: с таким уровнем рисков при сотрудничестве с коммерческими игроками процент прибыли будет выше. В 2016 году SIBs оставались британской историей, поскольку более половины от всех них проводились в Великобритании. Сторонники этого формата видят преимущество проектов социальных облигаций в аутсорсинге для государства материальных и политических рисков решения социальных вопросов, создания возможностей для усовершенствования инструментов общественного воздействия.

Стоит отметить, что при описаниях американского опыта внедрения SIBs не было встречено упоминаний о том, что возврат средств осуществляется по формуле «затраты x ключевая ставка + оцененная стоимость социальной выгоды», но только о возвращении инвестиций. Иными словами, вероятно, экономическая целесообразность американской модели финансирования меньше, чем британской.

Опыт Евросоюза. Гибкость инструмента

В аналитической записке Исследовательской службы Европейского парламента (Davies, 2014) SIBs описываются как средство для государственных органов опробовать социальную услугу, не затрачивая на нее средств в отсутствие результата и не неся за это политической ответственности. Также эта политика рассматривает инновационный инструмент в рамках социальных инвестиций, с соответствующим распределением расходов. Например, в ходе реализации инвестиционной программы Европейской комиссии было достигнуто (Fraboul, 2020) соглашение между BNP Paribas и Европейским инвестиционным фондом, целью которого стало упрощение доступа социальных организаций к финансированию. Проект включал 10 миллионов инвестиций для поддержки 1000 студентов и 130 детей.

Важная черта SIBs, которая отмечается в европейском опыте, — этот механизм позволяет снизить порог входа инвесторов в сферу социальных инвестиций за счет возможности возвращения вложенных средств со стороны государства. Также акцент на измеримости результата позволяет инвесторам вкладываться в более дорогие проекты, поскольку их эффект будет более объективен, чем в случае привычных социальных инвестиций.

Германско-нидерландское трансграничное сотрудничество является хорошим примером того, что инвестор может получить выгоду от решения социального вопроса. Так, проект предусматривал «обеспечение нидерландских работников германскими рабочими возможностями», то есть интеграцию рынков труда пограничных регионов Нидерландов и Германии (Koekoek, 2016). Получается, что компании вкладываются в переобучение и мобильность работников, которые будут работать у них, что позитивно и в социальном, и в экономическом измерении. Однако, здесь возникает вопрос о том, как относиться к тому, что государство выплачивает деньги частной компании, которая извлекает выгоду из социального проекта. В контексте Европейского экономического сообщества ответ на этот вопрос лежит в области европейской солидарности и ценности интеграции самой по себе, но в иных контекстах обоснование таких проектов представляется значительно более сложным.

Не везде SIBs были встречены с одинаковым энтузиазмом: например, в Португалии этот финансовый инструмент, по сути, дублировал деятельность региональных фондов социальных инвестиций, но требовал большей отчетности, что привело к бюрократизации процесса и снижению гибкости исполнения проектов (Ferreira, 2020).

Кейс-стади датского SIB (Andersen et al., 2020) показывает, что финансирование может быть гибким: в частности, муниципалитеты безусловно финансировали рекрутмент, экспертизу и оценку, в то время как инвесторы занимались вложениями в собственно акселерацию роста. Во время проекта получилось совмещение ролей провайдера, оператора проекта и оценщика, что в классической модели SIB считается конфликтом интересов. Отсутствие координатора проекта — разработчика и координатора концепции — сильно помешало тому, чтобы выстроить целостную рамку, не состоявшую из отдельных элементов. Также финансирование оставалось преимущественно основанным на показателях деятельности (activity-based), но не основанным на оценке результатов (outcome-based). Рассмотрение этого кейса позволяет заключить, что SIBs могут существовать не только в формате аутсорсинга государственных услуг, но и в формате внешней реконфигурации существующих практик государственной социальной политики.

Опыт Канады. Совмещение ролей модератора и оценщика

«Делойт» провел опрос канадских инвесторов в 2013 году (то есть в самом начале запуска SIBs в этой стране). В качестве главных преград внедрения SIBs инвесторы называли высокие транзакционные издержки и нежелание работать с государством из-за неопределённости его приоритетов. Одним из наиболее предпочтительных форматов сотрудничества называется соинвестирование в проект как часть инвестиционного консорциума, поскольку это позволяет расширить количество точек входа на рынки. Также консорциумы позволяют объединить и осуществить обмен экспертизой, что для инвестора, после собственного социального воздействия, является главным приобретением. В качестве меры повышения доверия на начальном этапе внедрения проектов социального воздействия по модели SIBs, консультанты предлагают рассмотреть вариант предоставления гарантии на часть инвестируемого капитала. Схема выглядит следующим образом: при любом исходе проекта государство гарантирует вернуть часть (т. е. 5–15%) от вложенной суммы. Суть SIBs состоит в передаче риска от государства частнику, и потому необходимость такого шага снизится по мере распространения проектной практики, отработки механизмов и главное — демонстрации государством устойчивой приверженности в долгосрочном участии в таких проектах. Оптимальные сроки проектов большинство опрошенных указало в рамках 4–6 лет, что отражает условие долгосрочного характера сотрудничества. Опрошенные инвесторы выразили солидарность с британской моделью развития SIBs, указав на необходимость ещё двух агентов помимо треугольника ГЧП: оценщика эффекта воздействия (что в канадских условиях не такая распространённая услуга) и медиатора для общения с государством. Однако, в основном в Канаде использовалась модель с совмещением ролей модератора и оценщика.

Опыт Латинской Америки. Dream

Исследовательская лаборатория Межамериканского банка развития (Ronicle & Strid, 2021) сформулировала 5 критериев успешного проекта социального воздействия по модели SIB — DREAM (Demand from government, Regulatory framework, Economic and political context, Availability of data, Market capacity):

1. Запрос со стороны правительства — разработка подхода, основанного на запросе правительства с включением в обсуждение влиятельных частных игроков. В Аргентине государственное агентство совместило в себе роли финансового гаранта и подрядчика. Это привело к тому, что государство финансировало свои собственные услуги, что нарушает логику SIB и снижает эффективность проектов.

2. Наличие соответствующей нормативно-правовой базы — регуляторная рамка для SIBs, включающая гибкость, нацеленность на оценку результатов и государственные платежи. В Мексике был создан отдельный исследовательский институт для изучения правовых барьеров для внедрения проектов социального воздействия, а в Чили для этой цели использовались юридические консультанты.

3. Благоприятный экономический и политический контекст — в политическом смысле крайне важно предоставить гарантии, что программы не будут свёрнуты после смены правительства при начале нового политического цикла. И если в Аргентине и Колумбии были представлены попытки создать механизмы исполнения SIBs, которые бы не зависели от политических кампаний, то общая рекомендация состоит в том, чтобы запускать проекты внутри политического цикла и договариваться с избранным политиком в самом начале его выборного срока. Экономический контекст важен в том смысле, что высокие уровни инфляции требуют заключения контрактов, которые будут учитывать реальный рост цен. Именно такое произошло в Аргентине без механизма поправки на уровень инфляции, что создаёт преграды для успешного осуществления проектов социального воздействия.

4. Доступность данных — на этапах роста экосистемы SIBs критически важно иметь достаточные объёмы административных данных (или иметь ресурсы для добычи собственных данных) для разработки концепций SIB и оценки их воздействия. Например, в Колумбии развитие информационных баз привело к развитию системы принятия решений, основанных на данных.

5. Готовность рынка — готовность инвесторов к риску и участию в социальных инвестициях, доступ к экспертным знаниям для проектирования концепции SIB и системы оценки результатов, наличие на рынке подрядчиков для исполнения проекта.

Чем похожи друг на друга удачные проекты SIBs

Проекты по модели SIB возникли как контрактный механизм на стыке социальных инвестиций и государственных программ социального развития. Оригинальная британская программа, положившая начало международному опыту таких проектов, в качестве ключевых характеристик имела долгосрочность финансирования, регулярный мониторинг промежуточных результатов и разработку новых инструментов для оценки социального эффекта.

Британский опыт показывает важность присутствия ещё двух дополнительных участников проекта: инвестору, государству и подрядчику необходимо участие финансовых и экспертных медиаторов. Первый тип посредников занимается тем, что координирует транзакции и контрактные обязательства. Второй тип посредников проводит экспертизу дизайна проекта, его стоимости и предлагает инструментарий исследования социального воздействия.

Американский опыт закрепил понимание SIBs как инструмента внутри импакт-инвестиций, чья организационная структура способствует выработке более эффективных способов интервенции в социальную сферу и их оценки. Он же показал, что повышенные риски участия в SIB могут быть купированы эффектом масштаба участников-инвесторов. В Канаде был отработан формат с конгломератом инвесторов, что позволяет делить риски и делиться опытом.

Негативный опыт во многом основывается на несоблюдении условий DREAM (запрос со стороны правительства, наличие нормативно-правовой базы, благоприятный экономический и политический контекст, доступность данных и готовность рынка). Так, на примере Португалии можно увидеть, что SIBs могут дублировать деятельность существующих инвестиционных фондов и способствовать их бюрократизации и снижению гибкости. На примере Канады можно увидеть ограничения, создаваемые при совмещении роли оператора проекта и оценщика результатов воздействия в схеме взаимодействия стейкхолдеров. На примере датского опыта можно наблюдать сложности в построении схемы для оценки результатов, что в условиях смешения ролей провайдера, оператора проекта и оценщика может приводить к снижению состоятельности проекта.

Инвесторам нужны проекты по модели SIBs как возможность относительно дешево войти в сферу социальных инвестиций. Для государства проекты такого типа представляют опцию аутсорсинга социальной функции и снижения рисков в случае неуспеха. Рынок в целом получает новый метод построения контрактных обязательств и инновационные инструменты оценки социального воздействия. Общество получает улучшение социальной ситуации. И все это в целом означает, что такой инструмент стоит, как минимум, изучить детальнее.

Иван Смекалин, аналитик Фабрики позитивных изменений

Список источников: 1. Участники проектов социального воздействия. (2021). ВЭБ.РФ. 2. A guide to Social Impact Bonds. (2017, September 26). Government of the UK. 3. A.P. (2013, May 10). The Peterborough principles. The Economist. 4. Andersen, M. M., Dilling-Hansen, R., & Hansen, A. V. (2020). Expanding the Concept of Social Impact Bonds. Journal of Social Entrepreneurship, 1–18. doi:10.1080/19420676.2020.1806100 5. Davies, R. (2014, August). Social impact bonds. Private finance that generates social returns. European Parliamentary Research Service. 6. Deloitte, MaRS Centre for Impact Investing. (2013). Social Impact Bonds in Canada: Investor insights. Deloitte. 7. Ferreira, F. S. V. (2020). Social Impact Bonds: The Portuguese Case. 8. First US Social Impact Bond Financed by Goldman Sachs. (2020, May). Goldman Sachs. 9. Fraboul, A. (2020, February 4). BNP Paribas and the European Investment Fund launch a €10 million fund to co-invest in Social Impact Bonds («SIB») in the European Union. BNP Paribas. 10. From potential to action: Bringing social impact bonds to the US. (2012, May 1). McKinsey & Company. 11. Guidance on developing a Social Impact Bond. (2017). The Centre for Social Impact Bonds. Retrieved April 22, 2022. 12. Koekoek, R. (2016, October). World’s first binational Social Impact Bond fosters Dutch-German collaboration. Medium. 13. Moodie, A. (2013, January 20). British social impact investing has left the US playing catch-up. The Guardian. 14. Ronicle, J., & Strid, А. А. (2021, January). Social Impact Bonds in Latin America. IDB Lab’s Pioneering Work in the Region Lessons Learnt. American Development Bank. 15. Social Impact Bonds: how private finance can help transform public outcomes. (2016, September 11). Centre for Public Impact. A BCG Foundation. 16. Urban Institute. (2020). «What Role do Intermediaries Play in Pay for Success?» Urban Institute. 17. Warner, M. E. (2013). Private finance for public goods: social impact bonds. Journal of Economic Policy Reform, 16(4), 303–319 doi:10.1080/17487870.2013.835727. 18. Weller, A., and E. R. G. Pedersen. (2018). Pay for Success Literature Review: A PreCare Report. Copenhagen: Copenhagen Business School.

«Sandboxes» for Social Investments

How Social Impact Bonds Projects are Developing Globally.

The impact investment market is growing all over the world, and its forms and types are becoming more elegant. If earlier investments in solving social problems could be more like spending CSR budgets — “give and forget”, than the current state of the market dictates other rules. The new standard is accounting not only for invested funds but also for assessing the socio-economic efficiency of the results obtained. One of these “new” formats is the “SIBs” that came to Russia not so long ago — so-called from the English-language term Social Impact Bonds.

To take, you have to give

Social Impact Bonds are also known simply as social bonds (Weller & Pedersen, 2018). The phenomenon has other names as well, such as Pay for Success and Development Impact Bonds. Despite being called “bonds,” these projects are not exactly bonds, but rather a subcategory of public-private partnerships. Social Impact Bonds are effectively a contractual and financial mechanism in which the return on investment occurs once the social effect is achieved.

Public-private partnerships are based on the interactions and commitments between three parties:

1. a public agency initiates the project and shapes the expectations for its social impact;

2. a contractor receives funding from investors and implements the social project to achieve the agreed results;

3. an investor provides capital for the contractor with the expectation of getting their money back from the state agency once the expected social impact has been achieved.

The complexity of social impact bonds is that they combine a service delivery model with project management, impact evaluation and an investment system (Andersen et al., 2020). While the key role for making decisions (and launching actual projects) in most cases belongs to public agencies, the projects themselves are funded and implemented by private-sector actors — and this creates grounds for controversy. Each party may have different interests, goals and performance indicators.

In particular, we can note the following potential contradictions present in social impact bonds (Weller & Pedersen, 2018):

1. public agencies tend to choose the lowest budget projects, which affects the quality of services provided;

2. this de-facto privatization of public services is hard to explain to the public: why not spend the money through the government institutions rather than channel it to private players?

3. during the project implementation phase, it is hard to choose between sticking to the original plan and being flexible to meet the goals;

4. greater risks for investors: under comparative risk levels, greater return can be achieved from investing under general market conditions than by dealing with the government.

Mediators and their role

It is important to note the role of mediators who handle the interaction within the triangle of stakeholders — the government, the contractor, and the investor. There are two types of mediators (Urban Institute, 2020): financial and expert. Financial mediators, also known as transaction coordinators, provide support for project planning, investor protection, and contract negotiation. Expert mediators review the project design, costs, and offer methods for researching the intervention’s social impact.

The VEB.RF state corporation, one of the major social impact operators in Russia, represents (2021) the following list of stakeholders: the contractor, investor, public body, independent evaluator, and operator. This list correlates to the three key stakeholders and two mediators, as described above. However, the Russian mediator’s role is somewhat limited compared to traditional expert mediators: specifically, it does not provide project review or assistance in designing the project prior to its launch. The Russian model also does not allow for a participant to guarantee the investor’s interests, other than by the investors themselves. However, these two models are not the only options for implementing social impact bonds. Below we will examine project cases from different countries.

The UK experience. Developing innovation through an evidence-based approach

The world’s first social impact bonds project was implemented in the UK (The Economist, 2013). In 2010, Peterborough, a town in Eastern England, launched a six-year privately-funded prisoner rehabilitation program. No payments from the state fund to investors were projected until 2014, and not until the Department of Justice acknowledged that the criminal reoffending rate within the pilot project area differed from the national average. What made the Peterborough case unique:

• a longer implementation period for greater service flexibility — the investor’s multi-year funding for the services gave the contractor more autonomy to flexibly implement the project tasks;
• not just a one-time fixation on results — monitoring was conducted regularly during the project, with monthly reports being provided to investors;
• visible social effect — the requirement to demonstrate social impact on an ongoing basis resulted in the continuous development of new methodologies to study the social problem being addressed, which could only yield a positive social outcome.

As we can see, the very first social impact bonds project offered the contractors plenty of room to develop efficient impact tools, and innovate in analyzing the social problem at hand, while investors received regular opportunities to monitor the project’s progress.

Since then, more than 30 social impact bonds have been implemented in the UK (A guide to Social Impact Bonds, 2017). In describing the British program of state support for social projects (Guidance on developing a Social Impact Bond, 2017), it is emphasized that the private contractor’s main interest is to develop innovations in the evidence-based approach for assessing impact effectiveness. Costs are treated as current costs multiplied by a percentage of the maximum rate of return. The estimated value of social change is added to the formula, based on the value of the social results achieved.

Academic researchers (Warner, 2013) argue that Britain’s experience shows the inevitable emergence of an industry of social impact evaluators and contract mediators who will ultimately become the main beneficiaries of these projects. Moreover, the effect on public policy turns out to be highly controversial, since projects are often limited by their context and are not reproducible. On the other hand, the project itself is a de facto instrument for privatizing state social functions within the framework of the New Public Management program. The contradiction here is that the social problem is broader than the ongoing project, or the project is too extensive, and would be cheaper to implement with the government’s tools. However, it is worth noting that the state is less flexible in inventing new problem-solving methods.

The authors quote (Warner, 2013, p. 313) a British investor who participated in a social impact bonds project:

“[These projects] involve high-risk investments with low or medium rates of return,” which reduces the appeal for investors because, in addition to less than favorable financial conditions, they have to deal with the state which, by definition, is more demanding and more rigid than private sector players.

The US experience. A tool within impact investment

McKinsey’s U.S. office in 2012 came to the following conclusion about social impact bonds (SIBs): they are a social intervention assessment tool that allows the government to pay for results and investors to invest in things that actually make an impact. The introduction of SIBs in the United States began as an attempt to catch up with the British experience (Moodie, 2013). Design for the first projects started in 2013. Despite a higher volume of impact investment than in the UK, SIBs failed to immediately be adopted as a common tool in the United States. This is primarily because SIBs are not a type of investment, but rather a contractual mechanism that requires an experimental design.

Thus, Americans saw SIBs primarily as a tool within impact investing which facilitated the development of more efficient interventions in the social sphere and assessed their impact.

Like in the UK, the first social impact bonds project in the US was also focused on reducing the reoffending rate among ex-convicts. Goldman Sachs (2020) acted as the investor in partnership with the city of New York. The investment totaled $9.6 million, with the expectation that the entire amount would be repaid upon meeting the goals. If the results exceeded expectations, the investor would receive a financial return comparable to that of typical lending, pro rata to the performance above the target.

The Center for Public Impact (a BCG foundation) notes (2016) that large investors can offset the increased risks of participating in SIBs through economies of scale. Social motivation is another important aspect for the investor: the profit margin would be higher at the same risk level when working with commercial players. As of 2016, SIBs remained largely a British story, as more than half of them were conducted in the UK. Proponents of this format see the advantage of social impact bonds in outsourcing the financial and political risks of addressing social issues, while creating opportunities to improve social impact tools.

We should note that descriptions of the US experience in implementing SIB never mention that investments were repaid per the “costs x key interest rate + assessed value of the social impact” formula, just that the actual investment was recovered. In other words, the American funding model is less economically feasible than the British model.

The EU experience. Tool flexibility

A policy brief from the European Parliamentary Research Service (Davies, 2014) describes SIBs as a way for public authorities to try out a social service without spending money on it in the absence of positive results, and without bearing political responsibility. The policy brief also considers this innovative tool as a part of social investment, with its respective cost allocation. For example, during the implementation of the European Commission’s investment program, an agreement was reached (Fraboul, 2020) between BNP Paribas and the European Investment Fund with the aim of facilitating access to funding for social organizations. The project featured an investment of €10 million to support 1,000 students and 130 children.

An important feature of SIBs emphasized in the European experience is that this mechanism lowers the entry barriers for investors in the social investment sector, by offering the potential for recouping invested funds from the state. Further, the emphasis on measurable results allows investors to spend money on more expensive projects, as their impact will be more pronounced than that of conventional social investments.

German-Dutch cross-border cooperation is a good example of how an investor can benefit from a social issue. The idea of the project was to “provide Dutch workers with work opportunities in Germany,” that is, to integrate labor markets in the cross-border regions of the Netherlands and Germany (Koekoek, 2016). Companies were effectively investing in the retraining and mobility of their would-be workers, achieving positive social and economic effects. However, this raises the ethical question of the state paying money to a private company that benefits from a social impact bonds project. In the context of the European Economic Community, the answer lies in the plain of European solidarity and the value of integration per se. But in other contexts, the rationale for similar projects seems much more complex.

SIBs have not been met with equal enthusiasm everywhere: for example, in Portugal this financial instrument essentially duplicated community social investment funds but with more reporting requirements, which resulted in too much bureaucracy and reduced the flexibility of project implementation (Ferreira, 2020).

A case study of the Danish social impact bonds project (Andersen et al., 2020) shows that funding can be flexible: in particular, the municipalities certainly funded recruitment, project review and evaluation, while investors were involved in funding the actual growth acceleration. The roles of the provider, project operator and evaluator were combined in the project, which is considered a conflict of interest in the classical SIB model. The lack of a project coordinator responsible for concept development and management greatly hindered the ability to build an integral framework in place of an array of isolated elements. Also, funding was predominantly activity-based, not outcome-based. Looking at this case study, we can conclude that outsourcing public services is not the only form for SIBs to take; they can also exist in the format of an external reconfiguration of existing public social policy practices.

Canada’s experience. Combining the roles of moderator and evaluator

Deloitte conducted a survey of Canadian investors in 2013 (that is, at the very beginning of the SIB launch within the country). In discussing the main barriers, investors cited high transaction costs and an unwillingness to work with the state due to the uncertainty of its priorities. One of the most common collaboration formats is joint investment in a project as part of an investment consortium, as this allows the number of market entry points to expand. Consortia also enable pooling and sharing expertise, which is a major gain for the investor, second to the actual social impact. As a confidence-building measure during the initial implementation stages of social impact bonds, the consultants suggest considering the option of providing a guarantee for a portion of the invested capital. The scheme works as follows: for any outcome of the project, the state guarantees to return a certain portion (i.e. 5-15%) of the upfront investment. The essence of SIBs is the transfer of risk from the state to the private sector, and therefore the demand for this step is bound to decrease as the project practice spreads, mechanisms are developed and, most importantly, the state demonstrates a sustained commitment to long-term participation in such projects. Most respondents indicated the optimum project duration to be 4-6 years, which is sufficient for long-term cooperation. The investors surveyed confirmed the relevance of the British model, pointing to the need to have two extra agents beyond the PPP triangle: an impact evaluator (which is not a common service in the Canadian context) and a mediator to communicate with the government. However, Canada mainly used a 4-part model, where the roles of a moderator and evaluator were combined.

The Latin American experience. Dream

The Inter-American Development Bank Research Lab (Ronicle & Strid, 2021) has formulated five criteria for a successful social impact bonds project — DREAM (Demand from government, Regulatory framework, Economic and political context, Availability of data, Market capacity):

1. Demand from Government — Developing an approach based on the governmental demand, which includes influential private players in the discussion. In Argentina, the state agency combined the roles of financial guarantor and contractor. This led to the state funding its own services, which violates the logic of SIB and reduces the effectiveness of the projects.

2. Regulatory Framework — the presence of an appropriate regulatory framework for SIBs that is flexible, results-oriented and regulates government payments. In Mexico, a specialized research institute was established to study the legal barriers to implementing social impact bonds. And in Chile, legal consultants were used for this purpose.

3. Economic and political context — in the political sense, it is essential to provide guarantees that programs will not be phased out after a change in government at the beginning of a new political cycle. While Argentina and Colombia made some attempts to create enforcement mechanisms for SIBs that do not depend on political campaigns, the general recommendation is to launch projects within the political cycle and negotiate with elected politicians at the beginning of their elected term. The economic context is important in the sense that high inflation levels require contracts accommodating regular price increases. This is what happened in Argentina without an inflation adjustment mechanism, which obstructed the successful implementation of social impact bonds.

4. Availability of data — During the SIB ecosystem growth states, it is critical to have sufficient administrative data (or to have the resources to obtain the necessary data on your own) in order to develop SIB concepts and assess their impact. In Colombia, for example, the development of data banks resulted in data-driven decision-making.

5. Market Capacity — this includes investor willingness to take risks and to participate in the social investment process, access to expertise to design the SIB concept and the results evaluation system, and the availability of contractors to implement social impact bonds.

How successful projects are similar

Social impact bonds (SIBs) emerged as a contractual mechanism at the junction of social investments and governmental social development programs. The original UK program, which laid the foundation for similar projects on a global scale, was based on the principles of long-term financing, regular monitoring of interim results, and the development of new tools for evaluating the social effect.

The British experience demonstrated the importance of having two additional participants within the project framework: the investor, the government, and the contractor benefit from the involvement of financial and expert mediators. The first type of mediator is concerned with coordinating transactions and managing contractual obligations. The second type of mediator reviews the project design, costs, and offers a social impact research toolkit.

The US experience solidified the understanding of SIBs as a tool within impact investing, whose organizational structure facilitated the development of more efficient social interventions and assessed their impact. It also demonstrated that large investors can offset the increased risks of participating in SIBs by economies of scale. Canada developed a format consisting of a conglomerate of investors, which allowed risk and expertise to be shared.

Negative experiences mainly stem from a failure to comply with the DREAM criteria (Demand from government, Regulatory framework, Economic and political context, Availability of data, Market capacity). For example, Portugal’s institutional environment led to SIBs duplicating existing community development funds. Canada’s experience was not successful because the stakeholder engagement scheme combined the roles of project operator and impact evaluator. The Danish experience was not extensive enough to build a results evaluation scheme, which in the context of roles mixed between the provider, project operator and evaluator, undermined project sustainability.

Investors need social impact bonds as an opportunity to enter the social investment sector at a relatively low cost. For the state, this type of project represents an option to outsource the social function and mitigate political risks in the event of failure. The market as a whole receives a new contractual mechanism and innovative impact assessment tools. The public benefits from improvements in a particular aspect of the social situation. And in general, all this means that such a tool is worth at least studying in more detail.

Ivan Smekalin, analyst, Positive Changes Factory

References: 1. Participants in social impact bonds. (2021). VEB.RF. (in Russ.). 2. A guide to Social Impact Bonds. (2017, September 26). Government of the UK. 3. A.P. (2013, May 10). The Peterborough principles. The Economist. 4. Andersen, M. M., Dilling-Hansen, R., & Hansen, A. V. (2020). Expanding the Concept of Social Impact Bonds. Journal of Social Entrepreneurship, 1–18. doi:10.1080/19420676.2020.1806100 5. Davies, R. (2014, August). Social impact bonds. Private finance that generates social returns. European Parliamentary Research Service. 6. Deloitte, MaRS Centre for Impact Investing. (2013). Social Impact Bonds in Canada: Investor insights. Deloitte. 7. Ferreira, F. S. V. (2020). Social Impact Bonds: The Portuguese Case. 8. First US Social Impact Bond Financed by Goldman Sachs. (2020, May). Goldman Sachs. 9. Fraboul, A. (2020, February 4). BNP Paribas and the European Investment Fund launch a €10 million fund to co-invest in Social Impact Bonds (“SIB”) in the European Union. BNP Paribas. 10. From potential to action: Bringing social impact bonds to the US. (2012, May 1). McKinsey & Company. 11. Guidance on developing a Social Impact Bond. (2017). The Centre for Social Impact Bonds. Retrieved April 22, 2022. 12. Koekoek, R. (2016, October). World’s first binational Social Impact Bond fosters Dutch-German collaboration. Medium. 13. Moodie, A. (2013, January 20). British social impact investing has left the US playing catch-up. The Guardian. 14. Ronicle, J., & Strid, А. А. (2021, January). Social Impact Bonds in Latin America. IDB Lab’s Pioneering Work in the Region Lessons Learnt. American Development Bank. 15. Social Impact Bonds: how private finance can help transform public outcomes. (2016, September 11). Centre for Public Impact. A BCG Foundation. 16. Urban Institute. (2020). «What Role do Intermediaries Play in Pay for Success?» Urban Institute. 17. Warner, M. E. (2013). Private finance for public goods: social impact bonds. Journal of Economic Policy Reform, 16(4), 303–319 doi:10.1080/17487870.2013.835727. 18. Weller, A., and E. R. G. Pedersen. (2018). Pay for Success Literature Review: A PreCare Report. Copenhagen: Copenhagen Business School.

DOI 10.55140/2782-5817-2022-2-2-30-39

Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl