Вираж кабинетной магистрали
Концепция создания опорной сети автодорог недостаточно проработана. Она не учитывает крайне неравномерную систему расселения в России и синергию разных видов транспорта
Министерство транспорта России затеяло комплекс мероприятий, нацеленных на формирование опорной сети автомобильных дорог страны.
Как следует из проекта «Концепции формирования опорной сети автомобильных дорог» (далее — концепция), связная дорожная сеть должна обеспечить большую часть автомобильных грузо- и пассажироперевозок. Концепция дополняет национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги».
Опорная сеть будет формироваться из существующих и перспективных автомобильных дорог федерального значения, а также наиболее востребованных региональных дорог. «Понятие опорной сети не отменяет деления дорог на федеральные и региональные, это ввод новой сущности, — рассказывает руководитель проектов Центра экономики инфраструктуры Павел Степанов. — Разделение дорог на федеральные и региональные показывает, из какого бюджета они финансируются. Но при этом фактическое состояние дорог часто не соответствует нормативному, а региональные дороги могут на практике использоваться как федеральные. Или подъезды к аэропортам: они выполняют очень важную роль, но формально могут быть региональными, муниципальными или даже относиться к улично-дорожной сети. Так что ввод новой сущности с приоритетным вниманием именно к ней оправдан».
Правовой статус опорной сети автодорог пока не закреплен — соответствующие изменения (пока не ясно, какие конкретно) еще потребуется внести в законодательство.
А под эти задачи и финансирование в приоритетном порядке. Так, в концепции предлагается утвердить приоритетность направления поступлений от акцизов на нефтепродукты (основной источник пополнения дорожных фондов) на финансирование дорог, входящих в опорную сеть, имея в виду невозможность направления их на иные цели в случае, если опорная сеть не находится в нормативном состоянии на 85%. Кроме того, предлагается внести в Бюджетный кодекс изменения, предусматривающие направление 50% акцизов на нефтепродукты на финансирование опорной сети, а также запрет субъектам федерации направлять средства регионального дорожного фонда на инвестиционные расходы в случае, если затраты на эксплуатацию региональной опорной сети составляют меньше 50% от федерального норматива.
Строительство и реконструкция федеральных автомобильных дорог
Кого берем
В представленном Минтрансом проекте указаны основные критерии, по которым предлагается отбирать дороги для отнесения к опорной сети. Эти критерии можно разделить на три группы.
Первая группа — критерии связности. Сюда будут отнесены автомобильные дороги, соединяющие крупные городские агломерации и региональные центры по кратчайшим маршрутам, а также обеспечивающие автомобильное сообщение с сопредельными государствами, будь то выходы к сухопутным пограничным переходам или морским портам. Следует отметить, что подход к понятию «крупная городская агломерация» здесь довольно либерален, в эту группу отнесены города с численностью населения от ста тысяч жителей. То есть в перспективе речь идет о довольно большом массиве автодорог — при том что для дорог, подпадающих под данную группу критериев, предполагается не учитывать их реальную востребованность.
Это обстоятельство не осталось без внимания экспертов.
«В концепции нет обоснования нижнего предела численности населения городов, которые должны быть связаны приоритетными автодорогами: почему выбраны именно города-стотысячники, а не, скажем, двухсоттысячники и так далее, — отмечает доцент кафедры экономической и социальной географии России МГУ имени М. В. Ломоносова Владимир Шувалов. — Здесь, скорее всего, надо было ввести плавающий показатель нижнего предела людности городов, который менялся бы в зависимости от объемов финансирования реализации данной концепции. Кроме того, вместо значительной части больших и крупных городов, особенно городов-миллионников, целесообразно оперировать категорией не города, а городской агломерации».
Вторая группа критериев направлена на отбор автодорог, обеспечивающих соединение основной дорожной сети (уже отобранной по критерию связности) с важнейшими точками социально-экономического роста. К таковым центрам отнесены особые экономические зоны, территории опережающего развития, космодромы, нефте- и газоперерабатывающие заводы, электростанции, пункты пропуска на госгранице.
И наконец, третья группа критериев отбора дорог в опорную сеть основана на анализе интенсивности движения — то есть фактической востребованности той или иной автодороги.
Следует отметить, что критерии суммируются. То есть в опорную сеть дорога попадет, если соответствует хотя бы одному из указанных критериев. При наличии финансирования, само собой.
Из чего следуют весьма размытые контуры того, что же следует понимать под опорной сетью автодорог.
«У меня есть определенные вопросы к концепции. Например, в минимальном варианте она охватывает только федеральные дороги, но у нас уже есть понятие федеральных дорог. В максимальном варианте туда включили все федеральные, почти все региональные и значительную часть местных дорог — тогда непонятно, зачем вообще выделять опорную сеть, если мы и так охватываем чуть ли не всю автодорожную сеть страны», — говорит Павел Степанов.
Обеспечение такого уровня связанности территорий, какой прописан в концепции, может потребовать активного дорожного строительства. «Росавтодор» уже представил основные направления нового дорожного строительства на обозримую перспективу. Так, планируется строительство новой трассы, которая соединит существующую магистраль М-11 «Нева», связывающую Москву и Санкт-Петербург, с городами Ярославль, Кострома, Пенза. Появятся новые трассы, связывающие смежные регионы: Самара — Саратов — Волгоград — Краснодар, Дербент — Махачкала — Грозный — Нальчик — Краснодар, Набережные Челны — Екатеринбург и др.
Кроме того, намечена масштабная реконструкция существующих автодорог с доведением их до первой категории (четыре полосы движения и более), в том числе в Сибири. Так, до первой категории планируется довести дорогу от Екатеринбурга до Тюмени, Омска, Новосибирска и Кемерова.
Таким образом, протяженность скоростных автодорог (четыре полосы и более) в России может вырасти с 5,1 тыс. километров до 17,6 тысячи. Для сравнения: общая протяженность федеральных автодорог в России по итогам 2019 года составляла 56 тыс. километров.
Формирование связывающего страну каркаса автомагистралей имело место в мировой практике — например, в США.
Протяженность автодорог с твердым покрытием и оформленных грунтовых
Протяженность скоростных автодорог по странам мира
Американский путь
США можно считать эталонным примером господства автомобилей в транспортном комплексе. Причем речь идет не только о пассажирских перевозках, но и о грузовых. Так, в 2018 году из общего объема перевозок 18,2 млрд тонн на автотранспорт в этой стране пришлось 12,7 млрд тонн (для сравнения: железные дороги США взяли на себя только 1,7 млрд тонн, погрузка на сети РЖД — 1,3 млрд тонн). Только на дальнемагистральных перевозках в США занято до 2,5 млн грузовиков.
А все это стало возможно благодаря формированию межштатных автомагистралей (Interstate Highway System) совокупной протяженностью свыше 77 тыс. километров. Инициатором ее создания считается Дуайт Эйзенхауэр (президент США в 1953–1961 годах), который в свое время впечатлился сетью автобанов в Германии. Логика его была примерно та же, что и у авторов идеи создания опорной сети автодорог России: обеспечить связность территории. Или, если говорить точнее, связать между собой все американские города с населением свыше 50 тыс. человек.
Реализация такого грандиозного проекта оказалась делом крайне сложным и дорогостоящим. Так, если изначально комитет во главе с Люсиусом Клеем рассчитывал на десять лет и 114 млрд долларов (считая с 1956 года), то фактически реализация проекта завершилась только к 1992 году и обошлась в 530 млрд долларов (в нынешних ценах).
Основным источником финансирования проекта как строительства, так и содержания уже построенных магистралей стал налог на топливо. Большинство автомагистралей страны, таким образом, бесплатные (если не считать уже уплаченного при заправке автомобиля налога). Хотя есть и примеры платных дорог.
Развитие системы автомобильных магистралей в США сопровождалось грандиозным коллапсом на железнодорожном транспорте. Если к середине XX века протяженность железных дорог в стране достигала 416 тыс. километров, то к 1960 году она сократилась до 333 тыс., а в 2016 году в Америке осталось всего 150 тыс. километров железных дорог первого класса. Невостребованную инфраструктуру попросту разбирают.
В США для этого были и вполне объективные причины. Так, если система автомагистралей изначально строилась централизованно, по продуманному плану с оптимальным подбором маршрутов, то сеть железных дорог страны была плодом хаотичной конкуренции различных частных компаний, где нередко возникали дублирующие друг друга линии. К тому же сравнительно мягкий климат основной территории США позволял такие изыски, как ориентация на автомобили.
Но даже в этой стране такой однозначный перекос в сторону автотранспорта имеет явные побочные эффекты в виде повышенных транспортных издержек. Например, как следует из данных американской статистики, энергоемкость перевозки на автомобильном транспорте (в пересчете на пассажиро-километр) в два — два с половиной раза выше, чем на железных дорогах.
В грузовых перевозках разрыв в нагрузке на инфраструктуру становится еще более показательным.
Президент Института исследования проблем железнодорожного транспорта Павел Иванкин рассказывает: «Возьмем, например, угольные перевозки у нас в России. Расстояние от Кузбасса до Дальнего Востока — более пяти тысяч километров. Сегодня Кузбасс в сутки грузит до десяти тысяч вагонов. Один вагон — это два с половиной автомобиля максимальной грузоподъемности. Таким образом, нужна автомагистраль от Кузбасса до Находки, по которой в одном направлении будут двигаться 25 тысяч грузовых автомобилей в сутки в одном направлении и 25 тысяч — в обратном. И это только по углю. А есть еще лес, черные металлы, нефтепродукты и так далее. Очевидно, что это просто нереально».
Провинции дали газу
В качестве примера активного развития инфраструктуры автомобильного транспорта можно привести Китай. Это может показаться удивительным на фоне грандиозных китайских проектов по строительству железнодорожных высокоскоростных магистралей (ВСМ) в КНР. Но это факт. Как следует из данных китайской статистики, в 2018 году по автодорогам страны было перевезено 39,6 млрд тонн грузов, в то время как для железнодорожного транспорта этот показатель составил всего 4 млн тонн. По автодорогам на большие расстояния здесь возят даже уголь и руду — для наших транспортников это чисто «железнодорожные» грузы.
Китайская модель несколько отличается от американской в силу мощного внутреннего водного транспорта, по-прежнему играющего важную роль в работе транспортного комплекса (в 2018 году по рекам страны было перевезено свыше 6 млрд тонн грузов, в то время как в США грузооборот внутреннего водного транспорта сократился вдвое с уровня 1980-х и продолжает снижаться (с 1,3 трлн менее чем до 0,7 трлн тоннокилометров, или с без малого четверти менее чем до восьми процентов общего грузооборота на транспорте).
Но есть и общие моменты. Например, можно указать на существование в КНР системы национальных автодорог — по сути, кальки с американской системы «хайвеев». Старт развитию системы был дан в 1984 году, и к 2019-му ее протяженность приблизилась к 150 тыс. километров, она стала крупнейшей в мире системой скоростных автомагистралей.
Такой инфраструктурный скачок отразился и на облике транспортного комплекса. К началу 1980-х в Китае на железные дороги приходилось порядка 55% всего объема перевозок грузов при трех процентах у автомобилей. Актуальное распределение приведено выше — это практически зеркальная смена позиций.
Совокупная стоимость развития системы в настоящее время превышает 360 млрд долларов (в существующих ценах по официальному обменному курсу). Фонд строительства формируется за счет налога на покупку транспортных средств, сборов и налогов, собираемых местными органами власти, государственных облигаций, внутренних и иностранных инвестиций.
Особенностью китайского подхода является широкое привлечение частных инвестиций, окупаемых благодаря тому, что основная масса автомагистралей страны — это платные дороги (средний тариф — порядка 0,5 юаня, то есть около шести рублей, за километр).
Развитие транспортной инфраструктуры (в том числе автодорожной) на протяжении последних десятилетий рассматривалось властями китайских провинций как великолепное средство стимулирования экономического роста, так что на выпуск облигаций не скупились. На практике инфраструктура оказалась даже избыточной, а выпущенные облигации стали настоящей угрозой для китайской экономики.
Но в отличие от Америки здесь «рельсового погрома» не ожидается. В перспективе китайские власти надеются на возврат части грузов на железную дорогу. Переориентация грузов на железнодорожную сеть объявляется важным аспектом программы формирования «Экономического пояса Шелкового пути».
В отдельных провинциях уже вводятся требования использовать именно железные дороги для тех или иных грузоперевозок. Пока что приходится именно принуждать: китайские железнодорожники так увлеклись строительством ВСМ, что упустили обычные грузовые перевозки. Доходит до такой парадоксальной ситуации, что во внутрикитайском сообщении железнодорожные перевозки оказываются дороже и длительнее, чем при использовании автомобилей на тех же маршрутах.
Доля инвестиций в дорожное строительство в ВВП
Детище Тодта
Говоря об «опорных» автомагистралях, нельзя не вспомнить прародину этого явления — Германию. Система скоростных автомагистралей Германии (автобанов) в настоящее время составляет 13,2 тыс. километров (чуть больше дух процентов всей сети автодорог общего пользования).
После прихода нацистов к власти в 1933 году был принят закон о создании управления, ответственного за проектирование и строительство автобанов в стране. Руководителем этого проекта был назначен известный инженер Фриц Тодт. C 1935 по 1943 год было введено в эксплуатацию почти 3900 километров автобанов. При этом большая часть трасс, построенных за время пребывания нацистов у власти, была начата или спроектирована еще во времена Веймарской республики.
После войны развитие автобанов продолжилось, и в общих чертах их сеть была сформирована к середине 1990-х, хотя отдельные небольшие участки продолжают строиться и сейчас.
Строительство и содержание автобанов в Германии финансируются государством. Источниками денежных средств выступают поступления от топливного акциза, а также дорожный сбор с грузовиков (LKW-AU). С 2016 года несколько участков автобанов были сданы в аренду частным компаниям, которые в течение тридцати лет обязаны следить за их состоянием и расширением. В среднем стоимость строительства одного километра автобана в Германии сейчас оценивается на уровне 27 млн евро. Соответственно, строительство существующей «опорной сети», ведись оно в наши дни, а не на протяжении большей части XX века, обошлось бы примерно в 430 млрд долларов.
В целом 70–75% внутренних перевозок грузов в Германии приходится на автомобильный транспорт. Что ожидаемо и обусловлено сравнительно небольшими размерами этого государства (средняя дальность железнодорожных перевозок здесь чуть более 320 км, автомобильных — менее 60 км). В перспективе, однако, принято решение перевести часть грузопотока с автомобильного транспорта на железнодорожный, что прописано в стратегических документах и принято в рамках «Европейского зеленого курса».
Выводы для России
Таким образом, примеры существующих в мире систем автомагистралей показывают, что это дорогостоящие проекты, ставшие в своих странах основой транспортного комплекса. Применительно к России можно привести пример строительства трассы М-11, 670 км которой обошлись в 550 млрд рублей. Можно по аналогии прикинуть, сколько могла бы стоить большая программа развития опорной сети автодорог.
«Росавтодор» еще в 2015 году предлагал концепцию развития дорог (на тот момент — до 2030 года), которая была довольно скромной (в частности, не было планов развития автомагистралей на юге страны и в Сибири), но уже тогда оценивалась в 7,8 трлн рублей. Сейчас объем потребного финансирования не раскрывается, но уже понятно, что он будет куда значительнее.
Тем не менее опрошенные «Экспертом» специалисты полагают, что развитие опорной сети автомобильных дорог — шаг в правильном направлении.
«Сама постановка вопроса о необходимости разработки и реализации концепции формирования опорной сети автомобильных дорог России не только актуальна, она давно уже перезрела, — говорит Владимир Шувалов. — Реализация этого проекта однозначно целесообразна. Необходимость разработки такой концепции обосновывалась еще в “Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года”. Основные цели, задачи и принципы развития опорной сети автомобильных дорог на территории России, а также критерии отнесения автомобильных дорог к опорной сети, изложенные в концепции, вполне обоснованны».
Естественно, уточняет Владимир Шувалов, концепция должна дополняться другими программами развития автодорожной сети уже на региональном и местном уровнях, для которых целесообразно осуществлять методическое и определенное организационное сопровождение со стороны федеральных властей. Но есть и проблемы, которые должны решаться преимущественно на федеральном уровне (или с непосредственным участием федеральных властей). К таковым относится прежде всего программа дальнейшего обеспечения сельских населенных пунктов в полосе сплошного расселения круглогодичной автотранспортной связью путем их подсоединения к автодорожной сети с твердым покрытием.
«Для повышения уровня и качества передвижения населения создание опорной сети автодорог просто необходимо, — согласен Павел Иванкин. — Имеющаяся сегодня сеть давно не отвечает современным требованиям. Кроме того, создание опорной сети — это первый подход к транспортному планированию территорий. Единое транспортное планирование позволит создать транспортную карту с оптимальным транспортом на заданных полигонах».
Мы, со своей стороны, позволим себе выразить некоторый скепсис. В самом деле, участие частного капитала ожидается — на уровне порядка 20–30% стоимости проектов. Но частный инвестор захочет в разумные сроки вернуть свои вложения, что означает или выпуск гарантированных облигаций (то есть в конечном счете опять перекладывание дополнительных расходов на государство), или строительство новых магистралей в качестве платных дорог. Последнее — вполне рабочая модель, как показывает опыт Китая. Но для этого нужны китайская плотность населения и китайская интенсивность грузового потока. Таким требованиям в России трудно подобрать соответствие. Кроме того, здесь есть и «этический» момент: ведь потребитель услуг автотранспорта уже заплатил свой взнос в дорожные фонды через акциз на топливо и транспортный налог.
Если же опираться на средства дорожных фондов, то, принимая во внимание еще и необходимость содержания примерно 350 тыс. километров автомобильных дорог различного уровня, этих средств будет недостаточно. Что открыто признают сами авторы проекта концепции. В рамках национального проекта «Безопасные и качественные дороги» на период 2019–2024 годов предусмотрено финансирование в общем объеме 4,78 трлн рублей. Тоже не слишком много — если сравнить с приведенными выше затратами на формирование опорной сети автодорог в других странах мира.
«Опорная сеть автодорог подразумевает наличие в ее составе и скоростных дорог, начало формирования которых было положено в нашей стране еще в позднесоветский период, — отмечает Владимир Шувалов. — Без них опорная сеть не может быть полноценной. Понятно, что ресурсы для ее дальнейшего формирования в России очень ограничены, но как составной элемент опорной сети автодорог в освоенной части страны (прежде всего в европейской части России, включая Урал) она просто необходима. Если откладывать решение этой проблемы еще на десятилетия, то полноценной опорной сети автодорог мы не получим».
Средняя плотность автодорог по отдельным странам
Не вместо, а вместе
Говоря об обеспечении связанности страны, не будет лишним напомнить о железных дорогах. Дело в том, что сейчас именно железнодорожный транспорт выполняет задачи связности территорий и обеспечения экономического роста, которые концепцией возложены на автомобили.
Не рискуем ли мы столкнуться с дублированием функций двумя различными видами транспорта и избыточными инвестиционными издержками? Конечно, транспорт в принципе вещь крайне капиталоемкая. Так, утвержденная в 2019 году «Долгосрочная программа развития ОАО РЖД до 2025 года» исходит из того, что инвестиционные затраты только РЖД в 2019–2025 годах составят от 4,7 трлн (по базовому варианту) до 5,8 трлн рублей (по оптимистическому сценарию). С учетом вложений иных инвесторов речь может идти о суммах от 8,7 трлн до 9,8 трлн рублей за указанный период. И речь не о прихотях железнодорожной монополии. Как следует из того же документа, по состоянию на 1 января 2018 года протяженность так называемых узких мест (участков, не обеспечивающих всего имеющегося спроса на перевозки по ним) на сети железных дорог РЖД составила 8200 километров. Без реализации мероприятий по развитию пропускной способности инфраструктуры к 2025 году этот показатель увеличится до 20–23,5 тыс. километров.
Павел Иванкин указывает, что нужно исходить из необходимости достижения синергетического эффекта от развития транспортного комплекса в целом: «Развитие сети автомобильных дорог при наличии концепции транспортного планирования позволит оптимально распределить потоки по видам транспорта. При этом нельзя исключить, что по отдельно взятым направлениям переток на автомобильный транспорт может быть критическим для железнодорожников. Но такое возможно на участках, которые и сегодня относятся к малозагруженным. Концепция транспортного планирования как раз и призвана ответить на вопрос: что нужно данной территории — автомобиль, вагон, судно? Тут важна не конкуренция между видами транспорта, а оптимизация стоимости транспортного обеспечения связанности территорий. И все решения должны приниматься исходя из данного критерия. Если связанность территории оптимально обеспечивать по железной дороге, то выбор должен быть сделан в пользу железнодорожников. Если оптимальные параметры достигаются при использовании автомобильного транспорта, надо развивать автодороги. По многим территориям оптимальное решение будет в использовании и автомобильного, и железнодорожного транспорта».
Павел Степанов также предлагает не быть «фанатом» одного вида транспорта, а судить по реалиям конкретной местности и ее географических, социальноэкономических условий: «Выбирая, что лучше строить, нужно смотреть на реалии конкретной местности. Если мы говорим о северо-восточной части Республики Коми, направлении на Воркуту, то там, кроме железной дороги, ничего нет: отсутствует единая сеть автомобильных дорог, плотность населения невелика, при этом имеется устойчивая связь при помощи железнодорожного транспорта. В условиях ограниченного бюджета мероприятия, касающиеся автодорожного строительства, на этой территории не являются первостепенными для страны. Но где-то, как в том же примере Москвы и Санкт-Петербурга, целесообразно и то и другое. Вот сейчас построили новую автомагистраль М-11. Значит, последующее развитие в этом направлении должно быть в части железнодорожного транспорта. Например, строительство ВСМ».
Аналогично было бы непозволительным расточительством задаться целью связать круглогодично действующими автодорогами все значимые населенные пункты Дальнего Востока и российской Арктики. Здесь очевидно дешевле обеспечивать транспортную доступность местной авиацией, чем тянуть в Певек и Анадырь что железную, что автомобильную дорогу от Якутска. А самый экономичный транспорт для северного завоза — речной.
Что касается зоны плотного расселения, то надо ставить задачу достройки не реализованного в советские времена каркаса дорог. Тут конкретные направления скоростных автодорог очевидны. Кроме перечисленных выше типа Волгоград — Краснодар очевидна лакуна в связности сибирского «ромба» (Новосибирск — Томск — Кемерово — Барнаул). Для ВСМ это коротковатое плечо (меньше 300 км на каждой грани ромба), а нынешнее качество автодорог между этими центрами больших агломераций оставляет желать лучшего: путь по плохой погоде занимает пять-шесть часов, вдобавок фиксируется большая аварийность.
Транспортное развитие страны должно быть гармоничным и сбалансированным, нацеленным на получение оптимального результата при доступных ресурсах. А для этого нужны не только и не столько концепции развития отдельных видов транспорта, сколько комплексная транспортная концепция, дающая понятное методическое обоснование, какой вид транспорта в конкретном случае мы выбираем и как разные виды транспорта сопрягаются друг с другом в разных регионах страны. Без синергии разных видов транспорта в такой гигантской и разнообразной стране, как наша, задачу связности территорий не решить.
Доля скоростных автомагистралей в общей протяженности автодорог
Доля автотранспорта в грузообороте
Фото: Etienne Laurent/EPA, ИТАР-ТАСС
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl