Конституционный пролог к будущему
Президент получил мандат на перезагрузку системы, система — предохранитель от транзитного ожидания. И лоялисты, и оппоненты ждут масштабных преобразований страны
Высокая явка и поддержка внесения поправок в Конституцию удивлять не должны, но удивляют. До голосования казалось, что лоялисты смущены, а оппозиция воодушевлена. В публичной сфере шла активная грызня оппонентов, в соцсетях люди яростно отфренживали друг друга за малейшее колебание позиции, а затем дико удивлялись: мол, как так, в моей ленте все голосовали «против», откуда 78% «за»? Конечно, мы наблюдали сильнейшую мобилизацию власти и административного ресурса — даже в 2018 году технологам было куда проще привести на выборы путинский электорат, чем спустя два года повторить, по сути, тот же результат. Что делать: это были два едва ли не самых невзрачных года за все сроки Владимира Путина. И тем не менее люди поддержали президента с высоким результатом, который нельзя поставить под сомнение ни возможными фальсификациями, ни электоральными уловками. Путин получил сильнейший мандат на дальнейшие преобразования, перезагрузку системы власти, интенсификацию экономической политики и личный контроль над транзитом.
Однако полученное большинство может оказаться ситуативным и нестабильным. Социальные проблемы лишь нарастают, и точечными выплатами их не решить. Растет запрос на эффективность власти, на новые лица и свежие решения — внезапно стабильно высокий рейтинг Михаила Мишустина на фоне падающей поддержки политиков и чиновников очень показателен. Сохраняются высокий уровень тревожности после пандемии коронавируса и в целом антиэлитные настроения. Это определяет высокие риски накануне важного электорального цикла. Осенью выходим на Единый день голосования в регионах, где придется проводить вторую за год мобилизацию аппарата и избирателя. Затем следует кампания по выборам в Государственную думу, которая по новой Конституции ответственна за состав правительства. И только потом три долгих года до транзита 2024-го. Правда, транзита ли, с учетом поправки на «обнуление» президентских сроков? Но, похоже, Путин добился того, чтобы этот вопрос отошел на второй план и элита перестала «рыскать глазами» в поисках преемника. То есть глава государства получил-таки время и свободу действий для реформ. На наш взгляд, они давно назрели: партийная и политическая в целом, административная, судебная и экономическая. Правда, реформ президент публично не обещал. И своими планами делится в общих словах.
Цифры и география
Так было впервые: семидневное голосование, электронное, дистанционное, надомное, подворное. Социология говорила, что конституционной рекламой были охвачены едва ли не 100% жителей страны. Технологи сделали ставку на накачку явки, при том что противники поправок останутся дома. Такой подход поддержала несистемная оппозиция во главе с Алексеем Навальным. Этот тандем давно сработался и обеспечивает власти комфортные электоральные результаты.
Итоговая явка составила 67,97%, за поправки проголосовали 77,92%, против — 21,27%. В абсолютных цифрах Конституцию поддержали 57,7 млн участников голосования, или 52,95% россиян, наделенных правом голоса. (Возможно, для легитимации поправок важна была именно абсолютная поддержка более чем половины участников голосования.) Сказали «нет» свыше 15 млн человек.
Результаты голосования по поправкам к Конституции РФ по регионам России
Природные зоны России
Новшества в выборной процедуре прошли под соусом заботы о здоровье граждан и лишь частично соответствовали законодательству о выборах. Однако уже есть предложения закрепить новации на очередном ЕДГ. Например, впервые по интернету проголосовали более миллиона избирателей в Москве и Нижегородской области (явка 93 и 62,33% «за», 37,67% «против», то есть электорат в сети настроен более оппозиционно). Некоторым удалось проголосовать дважды — в сети и на участке, таких инцидентов набралось пару десятков.
Голосовали целую неделю, чрезвычайно активно в дистанционном формате — и это принесло результат: только в первые шесть дней удалось нарастить явку до 55%. При этом у экспертов возникло множество вопросов к такому формату. Мало того, что избирательные пункты на лавочках, в багажниках и палатках ставят под вопрос легитимность голосования и в целом выглядят насмешкой над процедурой, так еще и снижают доверие. Наблюдатели физически не могут в течение семи дней уследить за вбросами и «каруселями» бюджетников. Последние, к слову, активно жаловались на принуждение к голосованию накануне выборов. Но был и пряник: президентские выплаты, повсеместные лотереи на миллионы рублей и прочие радости на избирательных участках.
Пугает, что некоторые нововведения без анализа могут быть имплементированы в выборное законодательство. Голосовать в течение нескольких дней предлагает спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко. Ее поддержали в ЦИК и уполномоченный по правам человека в РФ Татьяна Москалькова. А губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко заявил, что готов опробовать новацию уже на осенних выборах, а заодно освоить систему онлайнголосования. Такие резкие изменения традиционных выборных процедур как минимум требуют обкатки и всестороннего обсуждения.
И все же повторимся: был получен столь убедительный результат, что говорить о технологических манипуляциях просто нет смысла. Тем более что цифры по стране получились сильно неоднородными. Единственным регионом, проголосовавшим против поправок, был Ненецкий автономный округ. А лучшие результаты по явке и поддержке традиционны получены в Северо-Кавказском федеральном округе. При этом сложились два проблемных для власти пояса, где была показана низкая явка и слабая поддержка поправок: северо-западный, куда вошли уже упомянутый НАО, Мурманская и Архангельская области, а также Республика Коми, — и дальневосточный: Магаданская область, Камчатка, Якутия и Хабаровский край. «Отличились» также Иркутская и Свердловская области. Нельзя сказать, что здесь крылся какой-то сюрприз для власти. Скрытый протест в этих регионах копится довольно давно. На Дальнем Востоке — традиционное недовольство центром и особый менталитет. На севере евразийского плато — давние проблемы с управленческими кадрами и обратной связью между элитами и населением (один Шиес чего стоит).
В то же время стоит обратить внимание на потрясающее совпадение карты голосования по Конституции с картой природных зон России (см. схему). Высокий процент поддержки соответствует комфортному для жизни расселению. В основном это южные регионы страны, зона нерискованного земледелия, быстро развивающийся аграрный сектор, хорошая демография. Возможно, именно здесь оценили социальные меры поддержки президента, в частности выплаты для семей с детьми. Здесь наглядны успехи государства последних лет, связанные с сельским хозяйством.
Здесь ближе к центру, а значит, выше контроль и административная эффективность. С другой стороны, северные территории в большей степени страдают от невнимания государства, точнее, от отсутствия плана развития, невнятной промышленной и социальной политики. В высоких кабинетах до сих пор обсуждают, за какую параллель стоит отселить северных жителей, чтобы не тратиться на поддержание жизни в неблагоприятном климате. Вот и не видят себя не охваченные государственной заботой граждане в новой Конституции, фактически в будущем страны. А голосование было именно об этом.
Своевременные поправки
Решение Владимира Путина обновить Конституцию многие связывают исключительно с тактическими соображениями в преддверии транзита власти. Но, кажется, президент мыслит шире и по традиции улавливает запросы большого круга людей и подкожный нерв внутренней и внешней политики. Несмотря на стремительность спецоперации по внесению поправок, намерение обновить основной закон страны выглядит шагом своевременным и продуманным. Во-первых, Владимир Путин увидел политизацию и частично поляризацию в обществе еще в конце 2019-го — об этом свидетельствовали и соцопросы. Нужна была консолидирующая кампания об общих для всех ценностях. Во-вторых,
в очередной раз подсобили наши зарубежные партнеры, затеяв фундаментальный пересмотр своей истории, корней, религиозных, социальных, общественных основ, форсировав на этом фоне процессы деглобализации, где каждое государство воюет за себя и свои интересы, а народ может положиться лишь на благоразумие своей элиты — иначе беспорядки, погромы, дестабилизация. Прекрасный повод проголосовать за русское государство и его скрепы.
Кроме того, настало время обновить общественный договор с властью. Еще тот, старый, постсоветский, образца 1993 года. В новой Конституции фактически закреплен разрыв с неолиберальным подходом к управлению страной и отношениями между элитами и населением и провозглашен социальный характер государства как догма. Очевидно, не все понимают фундаментальность этого решения, справедливо указывают на пенсионную реформу или бухгалтерские реформы образования и медицины. Но чиновничий корпус, равно как политическую и бизнес-элиту, сплошь обученных по конспектам «вашингтонского консенсуса», не перевести в одночасье на рельсы иной, чуждой им идеологии. Ведь вполне могли прописать в Конституции неолиберальный формат государства и частно-государственный подход к человеку, еще десять-пятнадцать лет назад это не казалось бы слишком удивительным шагом. Тем не менее приоритеты постепенно смещаются. Кстати, вот и «новый социальный контракт»: налоги на высокие банковские вклады и 15% НДФЛ на 5 млн рублей — политический шаг к запросу на справедливость.
Обновлен и более свежий, посткрымский общественный договор, закреплены его ценности: политическая консолидация на основе патриотизма, русской культуры, единства страны и исторической преемственности. С другой стороны, очевидно, что посткрымская модель развития — и политическая, и экономическая — исчерпана. Еще в 2017 году возникли запросы на перемены, на справедливость, антиэлитные, антисистемные запросы. Вероятно, у президента возникло понимание, что на старом багаже в 2024 год не въедешь. Отсюда смена правительства,
Конституция, апгрейд модели развития с опорой на более масштабные нацпроекты. «Политическая система страны должна иметь много точек опоры, она не должна опираться только на главу государства. Она должна развиваться вместе с обществом, вместе с государством», — сказал Путин в эфире телеканала «Россия-1».
Тем не менее консолидировать общество вокруг поправок в Конституции не получилось. Результат высок, но монолитной поддержки нет. И до последнего времени вообще наблюдались сомнения в успешности голосования. Почему так? Конечно, сыграли свою роль коронакризис, падение уровня жизни, рост безработицы, общее снижение рейтингов доверия к власти. Но и сами поправки привели к размежеванию (впрочем, огромное их количество не могло удовлетворить всех и каждого).
Прежде всего, речь идет «о поправке Терешковой», то есть о предложении «обнулить» президентские сроки после принятия Конституции. Президент даже не скрывал, что намерен таким образом избежать статуса «хромой утки» и сохранить работоспособность системы власти до 2024 года: «Знаете, я сейчас скажу абсолютно откровенно: если этого не будет, года через два, я знаю это по собственному опыту, уже вместо нормальной ритмичной работы на очень многих уровнях власти начнется рысканье глазами в поисках возможных преемников». Однако у многих возникло ощущение, что ради обнуления и затеяна «спецоперация по изменению Конституции». Это возмутило оппозицию и смутило лоялистов.
Другая часть поправок, которая касалась преобразований в системе власти, просто выпала из публичного поля. Их смысл не рефлексировался экспертами и не объяснялся властью. Непонятна итоговая конфигурация, хотя преобразования затеяны очень масштабные. Немногие решились на анализ и предположения (см. «Конституционный госповорот», «Эксперт» № 4 за этот год). Остается лишь догадываться, что под транзитный период Владимир Путин затеял серьезную переконфигурацию и перебалансировку власти, чтобы оставить преемнику устойчивую конструкцию госуправления. Однако смущает, что подобные замыслы остаются в голове одного человека, а касаются всей страны.
Наконец, ценностные поправки, которые в основном и использовались в рекламной кампании Конституции. Учитывая, что первая, «системная» часть конституционных новаций замалчивалась, а позже возникла перспектива «обнуления», эти поправки производили впечатление пряника для избирателя, будто бы не имеющего ценности для власти. При том что каждая из них — будь то о языке или о Боге — несет в себе мощную общественную ценность и должна обсуждаться не узким кругом экспертов за пару месяцев, а в широком общественном дискурсе.
Все эти аспекты так или иначе касались пресловутого образа будущего, создать который власть так и не смогла. Именно поэтому ставка в голосовании по поправкам была сделана на прошлое, на закрепление фундаментальных ценностей, близких и понятных людям. Накануне голосования в медиа синхронно выступили самые ресурсные представители путинской элиты: Дмитрий Медведев, Николай Патрушев и Вячеслав Володин. По сути, из нескольких идеологически разных фрагментов был собран концепт развития страны, предлагаемый сверху: консерватизм, традиционализм, международное сотрудничество, сохранение системы Путина. Консервация достигнутого при минимальных попытках обозначить вектор движения.
Наверняка под этими флагами по-прежнему и собирается путинское большинство, утвердившее Конституцию. Но, похоже, значительная часть россиян впервые за многие электоральные циклы обратилась в будущее и не обнаружила «своего» сценария. Или им не понравилось, что этот сценарий пишут без них. Это привело как минимум к фрустрации и сомнениям в поддержке Конституции. А еще — лучше любой оппозиции консолидировало движение «против».
Сейчас и лоялисты, и оппоненты президента ждут преобразований, на которые Путин уже дважды за последние два года получил сильнейший мандат. Какими они будут?
В ожидании реформ
В первую очередь необходимо ожидать постепенной перестройки системы власти. Частично усиливается власть президента, перераспределяются полномочия по ветвям власти. В новой модели исполнительная власть — власть президента и премьер-министра — уравновешивается парламентом. Парламент и правительство подпадают под контроль Конституционного суда, который может отменить любое их решение. Сами судебные решения теперь частично зависят от позиции Совета Федерации, который также влияет на силовиков и региональных прокуроров. Даже без четко прописанной роли обретают субъектность Госсовет, Совбез и региональные власти — но избранные губернаторы, а не местные элиты. Ни у кого нет доминирующей полноты власти. Все элементы политической системы одновременно и усиливаются, и ослабляются в рамках сложной системы взаимных сдержек и противовесов.
При этой модернизации президент остается верховным арбитром. Параметры изменений прописаны нечетко, подразумевая вольные трактовки. То есть система власти будет трансформироваться в соответствии со складывающимися реалиями и во многом будет зависеть от решений главы и ресурсности конкретных персоналий. Игрокам добавлено больше институциональных возможностей. Очевидна задача: наладить дискуссии и конкурентные взаимоотношения внутри элиты, ведь в последние годы центр принятия решений сузился до небольшого круга госкапиталистов, подмявших правительство и регионы. Если баланс сложится, президент ослабит контроль. Если нет, то возьмет всю ответственность на себя. В то же время президент прямым текстом говорит, что не хочет аккумулировать у себя в руках всю полноту власти и, напротив, намерен создать несколько центров принятия решений.
Кроме системных инструментов у главы государства остаются «запасные» — Госсовет и Совет безопасности. Есть ощущение, что президент еще не принял решение о расширении их полномочий и выжидает движения системы.
Интересно посмотреть за административным исполнением поправок, касающихся судьбы правительства, которое теперь, с одной стороны, утверждается парламентом, но с другой — работает «под общим руководством Президента Российской Федерации». Стоит ли ожидать частичного или полноценного слияния технических аппаратов Белого дома и администрации президента, или Владимир Путин ограничится несколькими встречами с кабмином в неделю? Какой круг вопросов исполнительной власти возьмет на себя глава государства? Как плотно готов погрузиться во внутреннюю повестку развития? Может, возьмет на контроль многострадальные нацпроекты?
Еще одна часть административных реформ наверняка будет связана с появлением нового понятия «публичная власть». Согласно поправкам, «органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом». Сегодня в целом уже не приходится говорить о самостоятельности системы местного самоуправления, увязанной во множество ограничений со стороны регионов. Тем не менее наверняка последуют перемены, связанные в том числе с системой бюджетирования и перераспределения денег и полномочий. С другой стороны, возможно, эти изменения позволят частично вернуть выборность местных органов власти — на это до сих пор есть серьезный запрос. Не стоит забывать, что публичная власть распространяется не только на МСУ, но и на остальные ветви власти. Само понятие должно быть расшифровано юристами, законодателями и самим президентом. О каких механизмах подотчетности власти обществу может идти речь? Например, это институты совещательной, прямой и электронной демократии.
Для таких масштабных административных преобразований требуется мощная кадровая ротация. Возможно, о реформе здесь говорить не приходится: она уже давно реализуется администрацией президента, и это конек Сергея Кириенко, подход, который президент, по всей видимости, одобряет. Так что вероятен наплыв молодых технократов с опытом работы в регионах и соответствующие ротации в субъектах федерации. Но еще важнее назначения на центральные посты системы с учетом роста влияния отдельных ветвей власти. Спикеры верхней и нижней палат парламента, состав Совбеза и Госсовета, правительство и аппараты — персональное обновление всех этих структур серьезно встряхнет всю систему госуправления и даст представление о кадровой перспективе транзита. От того, кто возглавит властные институты, зависит и качество перезагрузки системы: равновесный характер взаимоотношений ветвей власти усиливает роль личности, харизмы, ресурсов и связей. Так что мы ситуативно можем увидеть как внезапное усиление парламента, так и рост авторитета, скажем, Совбеза. Президент и система дают возможность конкурировать в заданных рамках.
Похоже, партийная система не рассматривается (или пока не рассматривается) как источник кадров. Ее кризис только усугубляется, лидеры стареют, связь с избирателями рушится. Не определено будущее «Единой России». Все это настораживает накануне выборов в 2021 году, после которых думцы будут определять лицо правительства. Давно ходят слухи о досрочных выборах, но, скорее всего, кампания пройдет в срок. При этом никаких новаций не видно, и время для них стремительно уходит. В начале года запущены проекты новых партий. Но коронакризис быстро указал на их реальный потенциал: несколько месяцев политики молчали. Впрочем, как новые, так и старые, традиционные. Разве что Партия прямой демократии активничала в связи с цифровыми экспериментами московского правительства.
Реальный политический вес партийной системы невелик. И не похоже, чтобы ее рассматривали как демократический фундамент конституционных преобразований. При этом взамен партийно-политической части, вероятно, нам предложат те самые инструменты «публичной политики», то есть инструменты электронной демократии, волонтеров, ОНФ, общественные советы.
Механизмы частично действующие, но явно не способные стать равнозначной заменой полноценным политическим партиям. Стоит предостеречь сторонников такого решения: если из-под новой конституционной системы будет вынесена партийная часть, то есть будет разорвана связь с населением, элита, даже разогретая борьбой в новой системе сдержек и противовесов, останется закупоренной в узком «междусобойчике» и потеряет легитимность. Сегодня народу предложен новый «общественный договор» из ценностных поправок, патриотизма, языка и минимальных социальных гарантий. Но без реального допуска к власти и решениям, которые определяют ее конфигурацию. Именно это противоречие необходимо снимать самым спешным образом с помощью либерализации и перезагрузки партийно-политической системы. В Конституцию заложена мощная институциональная возможность для подчинения правительства парламенту. Необходимо сделать так, чтобы эта возможность реально работала. На этом уровне необходима реальная конкуренция.
Суды и экономика
Ожидается и назревает судебная реформа, как институциональная, так и кадровая. Стоит сказать, что сама российская судебная система взяла курс на либерализацию, хоть и медленный, а иногда чрезмерно осторожный. Так, по данным за октябрь 2019 года, количество заключенных в российских колониях снизилось до исторического минимума — 434 тыс. человек. Положительные изменения произошли в арбитражной судебной системе, которая сумела выработать более прозрачную модель работы с исками. Расширяются полномочия суда присяжных, который показал свою эффективность и востребованность со стороны защиты и сделал весь процесс судопроизводства более гибким и содержательным. Проведена реформа и процессуального законодательства: появились новые правила судопроизводства, введено коллегиальное рассмотрение кассационных жалоб, требование о дополнительном обосновании продления сроков нахождения в СИЗО, созданы новые апелляционные и кассационные суды общей юрисдикции, появилась возможность подавать и групповые иски.
Тем не менее нарывов в российской судебной системе еще очень и очень много. Если говорить о судах общей юрисдикции, то здесь, например, пока так и не решена проблема «обвинительного уклона»: оправдаться в российском суде очень сложно. Эксперты отмечают и невысокое качество работы на уровне досудебного разбирательства: низкий уровень доказательности, собранных следствием свидетельств, давление на подозреваемого, многочисленные нарушения процессуальных норм. Хронически недофинансирована и сама судебная система. Общеизвестны проблемы в делах с экономическим уклоном. И все это на фоне пока чрезвычайно низкой российской правовой культуры.
Наконец, пора признать несостоятельность модели экономического развития последних лет. И главное — сформулировать представление о комплексной программе развития.
Стратегия «люди — новая нефть» впечатляющего результата не показывает. Из населения и бизнеса просто выкачали деньги через налоги и штрафы, накачали бюджет и используют его исключительно как антикризисный ресурс, а не для создания модели развития. Опора на одни лишь национальные проекты пока не дает экономике структурных драйверов роста. Похоже, намечается стимулирование отдельных отраслей с помощью льгот и дешевых кредитов. Так, как раньше это было сделано с ВПК и сельским хозяйством. Ставка сделана на строительство, медицину, ИT. В случае успеха это позволит лишь незначительно нарастить ВВП. Но о прорыве по-прежнему ни слова. L-образный выход из коронакризиса вовсе не та стратегия, которая нужна экономике, долгие годы живущей фактически в стагнации, и людям, теряющим свой доход.
Система по-прежнему довольно устойчива. Но это не динамическая устойчивость, которая возникает от быстрой езды. Едем мы медленно. Это значит, что даже незначительные события, управленческие и политические ошибки могут вызвать резкий выплеск недовольства населения, причем не политического, а социально-экономического. Осень может быть непростой. Сильного запроса на протесты нет, но есть усталость от лубочной позитивной повестки и недоверие к институтам власти, неверие в их эффективность.
Сильная поддержка Конституции не должна обманывать. Это всего лишь очередной аванс для модернизации страны. В новую Конституцию заложены правильные, сильные, гуманистические цели развития. Если бюрократия не будет в состоянии их реализовать в ближайшие годы, она лишится поддержки народа. Чиновники должны понимать разницу между партийной программой и Основным законом страны. Это не выборы — второй попытки на соответствие Конституции никто не даст.
Фото: EPA/MAXIM SHIPENKOV/ТАСС; Валерий Шарифулин/ТАСС, Сергей Бобылев/ТАСС, Елена Афонина/ТАСС, Максим Григорьев/ТАСС
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl