Дороги под угрозой
Национальные проекты заставят регионы больше тратить. Пока запас прочности у местных бюджетов есть, но уже в следующем году денег на реализацию всех нацпроектов в полном объеме может не хватить
За шесть лет регионы должны вложить в нацпроекты 4,9 трлн рублей — это 20% всех необходимых на эти проекты инвестиций, но при этом относительно небольшой объем для региональных бюджетов — примерно 6% их расходов за шесть лет. К тому же регионы могут рассчитывать на федеральную помощь: в Минфине поясняют, что остальные средства на реализацию нацпроектов будут перечислены межбюджетными трансфертами из федерального бюджета. В 2019 году на реализацию нацпроектов регионы получат в виде межбюджетных трансфертов порядка 590 млрд рублей.
Таким образом, исполнение нацпроектов не должно лечь непосильным бременем на бюджеты регионов, как это было с исполнением предыдущих майских указов. Тогда регионам пришлось перейти в режим строгой экономии, и несмотря на то, что указы предусматривали рост расходов, на самом деле в реальном выражении расходы стали падать (см. график). Занимать приходилось при этом все больше, и в 2017 году ситуация кое-где стала критической: госдолг отдельных регионов достигал 200% валового регионального продукта. Это вынудило правительство и Минфин пересмотреть региональную бюджетную политику: субъекты получили право на рассрочку по долгам перед казной — в обмен на соблюдение строжайшей финансовой дисциплины.
По итогам 2017 года региональный долг впервые уменьшился, а не вырос, да и дефицит оказался небольшим — 15,5 млрд рублей. В 2018 году консолидированный региональный бюджет впервые стал профицитным: 551 млрд рублей показали 70 регионов, и лишь 15 остались дефицитными с отрицательным итогом 59 млрд рублей.
На самом деле денег у регионов сейчас еще больше — около двух триллионов рублей. «По итогам 2018 года на счетах регионов появились остатки, приблизительно оцениваемые в два триллиона рублей. Но стоит понимать, что две трети этих денег — депозиты, которые принадлежат лишь нескольким субъектам, — поясняет Илья Цыпкин, аналитик группы региональных рейтингов Аналитического кредитного рейтингового агентств (АКРА). — Это те профициты, которые не были использованы на погашение долга по разным причинам. У кого-то невысокие ставки по кредитам и гасить их невыгодно, у кого-то то долг представлен облигациями и выкупить их трудно». Деньги, полученные сверх бюджета, «неокрашенные» — по ним нет указания, на что их можно потратить, регионы вольны распорядиться ими по своему усмотрению. И несмотря на пристальное внимание к исполнению национальных проектов, вряд ли эти деньги пойдут на дополнительное их финансирование. Скорее всего, за счет этих средств будут латать оставшиеся дыры в бюджетах.
Помощь — понятие растяжимое
В прошлом цикле снижения региональных расходов больше всего пострадали образование и здравоохранение. По всей стране то и дело появляются жалобы граждан на ставшие недоступными медицинские услуги и школы, число которых из-за оптимизации значительно сократилось. С 2016 года расходы регионов в реальном выражении наконец-то начали расти, и в 2019 году они впервые превысят уровень 2012 года — в числе прочего благодаря нацпроектам.
В правительстве утверждают: с реализацией новых указов президента проблем не будет, регионы не останутся один на один с необходимостью их выполнения, федеральный центр все просчитает и выделит необходимые деньги, например через механизм дотаций. Кроме того, Минфин уверяет, что бюджеты субъектов РФ сейчас наиболее устойчивы: «Большинство бюджетов субъектов РФ, которые представлены сейчас в Минфин России, реалистичны и достижимы в части оценки налогового потенциала. Абсолютно точно есть источники покрытия всех расходов, которые предстоят регионам», — пояснили «Эксперту» в министерстве.
Однако сомнения в том, что регионы справятся с финансированием своей доли в нацпроектах, остаются. «Текущие планы по нацпроектам предполагают подавляющее финансирование из федерального центра, что не предусматривает повышенной нагрузки на бюджеты, как это случилось после введения указов 2012 года. Поэтому дополнительного давления на долговой портфель регионов пока не ожидается. Но тем не менее есть еще регионы, у которых обязательства по майским указам 2012 года не выполнены в полном объеме, а тут на них лягут уже новые указы. И, принимая во внимание негибкость и ограниченность регионов в принятии решений по расходам на нацпроекты, у некоторых могут возникнуть проблемы со сбалансированностью бюджета, что потенциально может привести к привлечению дополнительных долговых обязательств», — считает Гульназ Галиева, старший директор по корпоративным и суверенным рейтингам «Эксперт РА».
«Несмотря на то что мы не прогнозируем значительного давления на региональные бюджеты со стороны этих новых расходов в краткосрочной перспективе (речь идет о расходах на нацпроекты. — “Эксперт), выполнение новых указов, скорее всего, приведет к дальнейшему снижению гибкости расходов субъектов федерации. При этом региональные бюджеты, по нашему мнению, и так уже подвержены значительной волатильности доходов. Большинство регионов будут вынуждены ограничивать дефицит бюджета и рост долговой нагрузки в ближайшие несколько лет, в частности в целях выполнения условий соглашений о реструктуризации бюджетных кредитов, и это может потребовать от них принятия трудных политических решений», — считает Наталья Легеева, аналитик S&P Global Ratings группы «Суверенные, региональные и муниципальные финансы».
Иными словами, регионам придется выбирать: направить деньги на нацпроекты или погасить старые долги, сохранив лицо перед Минфином. Легко догадаться, какое решение они примут — особенно те регионы, которые не имеют серьезных доходов. Кстати, профицит 70 региональных бюджетов по итогам 2018 года вовсе не означает, что все 70 регионов получили хорошие доходы. Многие регионы — лидеры по приросту доходов стали таковыми лишь за счет трансфертов из госбюджета в виде дотаций. И только пять регионов абсолютно и стабильно профицитны, то есть почти всегда обеспечивают хорошее исполнение бюджета за счет собственных доходов, — это Москва, Тюменская область, Ханты-Мансийский АО — Югра, Ямало-Ненецкий АО и Кемеровская область.
На грани провала
Таким образом, главной слабостью планов правительства по реализации нацпроектов может стать даже не недостаток денег, а их учет и распределение. Проектный подход, на который опирается правительство, предусматривает поощрение дополнительными средствами успешных регионов. Но успех многих нацпроектов будет оцениваться исходя из средних показателей по стране, и провал или сбой в отдельном регионе по отдельным показателям будет перекрыт перевыполнением плана в других. Здесь видны сразу две проблемы. Во-первых, ни для кого не секрет, что в России существует региональное неравенство, есть регионы богатые, а есть не очень. С каждым годом это неравенство только углубляется — богатые регионы имеют больше возможностей инвестировать в инфраструктуру, медицину, образование, дороги. У бедных такие возможности ограничены. Причем к дефициту денег добавляется дефицит кадровый: квалифицированные сотрудники разъезжаются, и строить дороги, поднимать медицину и повышать качество образования просто некому. И вряд ли реализация нацпроектов поможет выровнять ситуацию по всей стране.
Во-вторых, возможности привлечения частных денег во всех регионах тоже весьма разные. «В ряде нацпроектов большая доля ложится на внебюджетные источники. Например, в национальном проекте “Экология доля внебюджетных источников составляет 66 процентов — государственные предприятия и корпорации должны заплатить деньги, но заплатят ли? — сомневается Андрей Чернявский, ведущий научный сотрудник НИУ ВШЭ. — Есть проект “Комплексный план модернизации и развития магистральной инфраструктуры, там очень большая доля внебюджетных источников, в 2019 году — 50 процентов. Это много. Еще в ряде проектов предполагается дополнительное финансирование из федерального бюджета. Это означает, что есть какие-то цели, задачи проекта, но финансирования недостаточно, и сами разработчики проекта говорят, что нужно еще найти в последующие годы средства в федеральном бюджете. Это, в частности, относится и к проекту “Цифровая экономика, и к “Комплексному плану расширения и модернизации инфраструктуры».
В АКРА подсчитали, что львиная доля расходов на нацпроекты в регионах приходится на дороги — 4,1 трлн рублей, или 84,5%. Для сравнения: на вторую по объему выделенных средств статью расходов «Здравоохранение» приходится 265 млрд рублей — 5,4% суммы, финансируемой субъектами федерации. «Проект “Безопасные и качественные автомобильные дороги в большой степени основан именно на региональных средствах. В 2019 году доля регионов в его финансовом обеспечении составляет, как мы подсчитали, 74 процента, а к 2024-му увеличивается до 95 процентов», — отмечает Андрей Чернявский. Да, отчасти источником средств для реализации этого нацпроекта должны стать акцизы — от продажи подакцизных горюче-смазочных материалов в региональные бюджеты будет поступать все больше средств, и к 2024 году туда будет идти сто процентов акцизов на ГСМ. Но все равно сумма расходов регионов по данному нацпроекту значительная, а значит, риск неисполнения сохраняется, говорит Андрей Чернявский.
В этом году расходы регионов впервые превысят уровень 2012 г.
Доходов больше не станет
Ко всем прочим рискам можно смело добавлять ожидаемое сокращение доходов региональных бюджетов. В 2019 году такого профицита региональных бюджетов, как по итогам 2018-го, уже не будет. По данным бюджетной отчетности на 1 марта текущего года, совокупный планируемый дефицит всех регионов по итогам 2019 года составит 659 млрд рублей, подсчитали в АКРА. Причин тому несколько. «Ключевыми драйверами большого количества профицитных регионов в 2018 году стали рост рублевых цен на сырьевом и товарном рынках и изменения в законодательстве — отмена льготы по налогу на движимое имущество. При этом в 2019 году налог на движимое имущество отменен полностью, а цены на сырье, по прогнозам АКРА, могут снизиться, что, соответственно, снизит налоговые доходы субъектов (в частности, по налогу на прибыль)», — поясняет Илья Цыпкин.
Еще одной причиной необычно высокого результата по доходам регионов в 2018 году Андрей Чернявский называет выборы: «В прошлом году были предвыборные какие-то трансферты. В частности, был выдан огромный объем трансфертов на не вполне понятной основе в виде “прочих дотаций или “прочих трансфертов, то есть не на формульной основе, а на каких-то частных решениях. В этом году, я думаю, общий объем трансфертов несколько сократится. Кроме того, динамика собственных доходов регионов сильно коррелировала с ВВП, потому что и налог на прибыль, и НДФЛ (основные налоги, которые составляют доходы региональных бюджетов) по динамике сильно связаны с ВВП. А в 2019 году ожидается замедление темпов роста. Поэтому я думаю, что темпы роста доходов регионов замедлятся».
Другими словами, в этом году денег у регионов ожидаемо станет меньше и остатки на счетах, сформированные по итогам 2018 года, как раз и будут потрачены на финансирование дефицита года нынешнего. «В среднесрочной перспективе финансовые показатели регионов могут ухудшиться вследствие снижающегося роста налоговых и неналоговых доходов и растущего давления на расходную часть бюджетов. По нашим прогнозам, текущий профицит бюджетов российских региональных и местных органов власти, вероятнее всего, сократится как минимум в два раза, а дефицит с учетом капитальных расходов может увеличиться до трех процентов совокупных доходов к 2021 году», — полагает Наталья Легеева.
Таким образом, скорее всего, результат исполнения нацпроектов, особенно «регионального» проекта «Безопасные и качественные автодороги», разочарует: формально цели, может, и будут достигнуты, но на деле в небогатых регионах все останется как было.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl