Бюрократия жалоб

Институт жалоб начинает конкурировать с судебной системой

ОгонёкОбщество

Бюрократия жалоб

Елена Богданова*

До судебной инстанции, тем более высшей, простому гражданину дотянуться непросто. Куда проще жаловаться в партийную приемную или прямо президенту. Фото Евгений Павленко

Последние исследования показывают: институт жалоб по некоторым параметрам начинает конкурировать с судебной системой. Например, количество жалоб, поступающих в органы исполнительной власти районного и городского уровня, сравнимо с количеством гражданских исков, подаваемых в суды. Как функционируют современные «жалобные книги» и зачем они нужны государству? «Огонек» выяснил это у исследователя феномена

Я изучала советский институт жалоб еще в те времена, когда казалось, что это исчерпавшая себя практика, любопытная примета отжившего строя. Однако, по иронии судьбы, как раз в 2006 году, когда мое исследование было закончено и я защитила диссертацию о жалобах в советской системе, был принят закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российский Федерации» (№ 59-ФЗ), при одном взгляде на который стало понятно: бюрократия жалоб возвращается. В 2008–2010 годах заработала основная инфраструктура «жалобной машины», причем она следовала в фарватере тогдашней кремлевской политики. Скажем, сначала появилась сеть общественных приемных председателя правительства и партии «Единая Россия», место которого занимал Владимир Путин. Но незадолго до знаменитой «рокировки» возникла параллельная сеть — общественных приемных президента. Уже из одного этого любой исследователь мог сделать вывод: институт признан полезным и ему уготовано большое будущее. Так и вышло. Сегодня работа с жалобами граждан тщательно продумана и выстроена: существует более 30 правовых документов, находящихся в открытом доступе и регулирующих бюрократию жалоб в России, а кроме того, масса непубличных распоряжений и постановлений, имеющих силу внутри самого института и превращающих его в действенный канал связи между властью и обществом. Своеобразным венцом всего строения (хотя оно, конечно, еще далеко от завершения) стало постановление 2017 года, фактически передавшее функцию защиты прав человека от омбудсменов к прокуратуре. История сделала причудливый виток: еще с советского периода прокуратура была тесно связана с институтом жалоб. Всякое обращение гражданина, которое имело правовые основания или являлось «сигналом бдительности» (неким аналогом доноса), могло автоматически переадресовываться прокуратуре. Ныне мы имеем такую же органическую связь двух ведомств — «жалобного» и силового, что порождает массу интересных прецедентов возбуждения уголовных дел в отношении тех или иных лиц по просьбам третьих лиц, часто остающихся анонимными.

Что важно — обновленный институт жалоб прижился в России. Количество жалоб, подающихся в районные администрации, инспекции, службы, сравнимо с количеством гражданских исков, подающихся в суды. На локальном уровне — городов, областей, регионов, по моим подсчетам, возник даже некий устойчивый процент населения, регулярно подающий жалобы. В Петербурге, например, это 6 процентов горожан, в Москве чуть больше. Количество жалоб, адресуемых президенту, может переваливать за миллион в год (как, например, в 2015 году — один из пиков жалобной активности). И кроме того, доступная статистика, отражающая соотношение поддержанных и неподдержанных жалоб, ярко свидетельствует: количество неудовлетворенных обращений год от года сокращается. Похоже, что институт жалоб находится под пристальным контролем власти, и в глазах граждан должен сохранять имидж эффективного инструмента решения проблем.

Возникает вопрос: зачем этот институт вообще нужен современной России? Зачем он был нужен СССР, понятно. Сразу после революции требовалось компенсировать дыру в законодательстве: советский проект административной юстиции (карающей за должностные преступления) провалился, и всю эту область преступлений решили вывести вообще за пределы судебного процесса — в бюрократию жалоб. Это обернулось тем, что официальных правил наказания за подобные нарушения могло вовсе не существовать, и даже если правила существовали, они часто не применялись. В советском Уголовном кодексе, например, была статья 156 «Обман потребителей», но основная масса потребительских проблем решалась как раз посредством жалоб. Регламенты работы с жалобами, которыми руководствовались отдельные ведомства и региональные органы власти, еще долго могли различаться. Окончательно весь институт был унифицирован только в 1968 году, после указа президиума Верховного совета СССР: именно тогда работа с жалобами перестала быть добровольной нагрузкой, а стала обязанностью всех должностных лиц. Кроме того, добавилось новшество: отныне любая жалоба, опубликованная в СМИ, считалась доставленной своему адресату. Последнее обстоятельство крайне повысило влиятельность СМИ, ведь публичная жалоба направляла «прожектор» общественного контроля не только на виновного, но и на его непосредственного руководителя или вышестоящую инстанцию.

К началу 80-х уже были заметны попытки превратить институт жалоб в низовой уровень судебной системы: определили основной адресат жалоб (райисполкомы), наделили их правом самостоятельно «устанавливать правила, за нарушение которых наступает административная ответственность». Ну а в 90-е годы все это здание, изначально возникшее вследствие особенностей советской юстиции, обрушилось: страна решила строить западную правовую систему, в которую бюрократия жалоб вписывалась плохо.

Дело в том, что СССР не признавал приоритета разделения властей, поэтому исполнительная власть — конечный адресат всякой жалобы — могла исполнять правосудие, принимая решение по конкретному обращению гражданина. Современная Россия этот приоритет признает, соответственно попадает в непростую ситуацию: как сохранить установление справедливости уникальной функцией суда, но при этом вернуть «жалобный канал связи» с гражданами? С 2006 года, собственно, шло создание наших «сдержек и противовесов», позволяющих снять остроту озвученной дилеммы. А результатом всего процесса стало, конечно, укрепление роли исполнительной власти, во многих случаях теперь выступающей судьей самой судебной системы как раз благодаря бюрократии жалоб.

Авторизуйтесь и читайте статьи из популярных журналов

Регистрируясь, я принимаю условия использования

Рекомендуемые статьи

«Опережение и есть монополия» «Опережение и есть монополия»

Есть ли у России шанс стать лидером в сфере искусственного интеллекта

Огонёк, июнь'19
До Владимира — час, до Нижнего — два До Владимира — час, до Нижнего — два

Высокоскоростное движение в Нижний Новгород можно успеть запустить к 2024 году

Эксперт, июнь'19
В мангровой тени... В мангровой тени...

Ралука Койокару – твой гид по джунглям Бали

Playboy, сентябрь'18
Частное станет явным Частное станет явным

Прогноз экспертов: мы вступаем в эпоху «конца приватности»

Огонёк, март'19
Что пьют наши любимые киногерои (и при каких обстоятельствах) Что пьют наши любимые киногерои (и при каких обстоятельствах)

Что можно узнать о мужчинах двадцатого века благодаря их страсти к алкоголю

Esquire, март'19
Рынок в $10 млрд: за что воюют изобретатели редактирования генов Рынок в $10 млрд: за что воюют изобретатели редактирования генов

Новые исследования в области технологии CRISPR могут оживить борьбу за патенты

Forbes, март'19
В США обнародовали основные итоги расследования Мюллера В США обнародовали основные итоги расследования Мюллера

Спецпрокурор Мюллер установил факт вмешательства России в выборы США

Forbes, март'19
Я не хуже люкса: 5 средств, которые сделают весну ярче Я не хуже люкса: 5 средств, которые сделают весну ярче

Интересные новинки помогут тебе выйти из зимней спячки и выглядеть свежее

Лиза, март'19
Как байеры и стилисты находят новые бренды в инстаграме Как байеры и стилисты находят новые бренды в инстаграме

Профессионалы рассказали Vogue о своей «охоте» в социальных сетях

Vogue, март'19
8 вещей, которые нужно знать, когда впервые едешь в гости к иностранцу из Tinder 8 вещей, которые нужно знать, когда впервые едешь в гости к иностранцу из Tinder

Как вести себя на чужой территории?

Лиза, март'19
Вызов гравитации Вызов гравитации

Как научиться удерживаться в стойке на руках без труда

Yoga Journal, апрель'19
Доля деловых мероприятий за рубежом достигла 30% Доля деловых мероприятий за рубежом достигла 30%

Оживление рынка MICE

National Geographic, март'19
«Коммерсант» узнал о возможном уходе Ford из России «Коммерсант» узнал о возможном уходе Ford из России

Ford может оставить в России только одну производственную площадку

Forbes, март'19
Евангелие от Лукаса Евангелие от Лукаса

Восходящая кинозвезда Лукас Хеджес вырос из ролей сложных подростков

Vogue, апрель'19
Конкурент с Ямала. Как «Новатэк» потеснил «Газпром» в Европе Конкурент с Ямала. Как «Новатэк» потеснил «Газпром» в Европе

Снижение поставок трубопроводного газа ведет к потерям российского бюджета

Forbes, март'19
Самый известный панк Британии. Почему Кит Флинт — один из главных символов 1990-х Самый известный панк Британии. Почему Кит Флинт — один из главных символов 1990-х

Кто скрывался за образом самого известного панка Британии

Forbes, март'19
На поиски внеземной жизни На поиски внеземной жизни

Согласно последним открытиям, мы, наверное, не одиноки во Вселенной

National Geographic, апрель'19
По соображениям разума: как экономика предотвращает войну По соображениям разума: как экономика предотвращает войну

В XX веке между Индией и Пакистаном произошло немало кровопролитных столкновений

Forbes, март'19
Главный экспонат Главный экспонат

Модель Mitsubishi L200 самый эффектный пикап на отечественном рынке

Quattroruote, апрель'19
Дом с историей Дом с историей

Мы побывали в загородном доме у адвоката Александра Добровинского

SALON-Interior, апрель'19
Василий Поздышев: «Человеку из списка Forbes очень трудно признать, что он банкрот» Василий Поздышев: «Человеку из списка Forbes очень трудно признать, что он банкрот»

Недочеты, допущенные во время первого применения механизма оздоровления банков

Forbes, март'19
Семь способов приблизиться к мечте Семь способов приблизиться к мечте

Несколько советов от Барбары Шер о том, как начать жить так, как вам нравится

Psychologies, март'19
Пора поучиться: Топ-9 приложений с лучшими курсами Пора поучиться: Топ-9 приложений с лучшими курсами

Самые лучшие приложения для учебы на мобильном: от менеджмента до ИТ

CHIP, март'19
Добро как система Добро как система

Как нам разумно обустроить благотворительность

Русский репортер, март'19
Игра престолов. Финал Игра престолов. Финал

Самая ожидаемая премьера этой весны состоится 14 апреля (в России 15 апреля)

Playboy, март'19
Где провести летний отпуск по-королевски Где провести летний отпуск по-королевски

Отель на озере Комо Villa D’Este

Vogue, март'19
Правильная подача: как заработать $1 млн в 15 лет Правильная подача: как заработать $1 млн в 15 лет

Бренды верят, что теннисистка Кори Гауфф станет звездой уровня Серены Уильямс

Forbes, март'19
Великолепная пятерка Великолепная пятерка

Голландия – это не страна, а лишь две провинции в Королевстве Нидерланды

Лиза, март'19
Он говорит о семье и детях после пары свиданий: почему это плохо Он говорит о семье и детях после пары свиданий: почему это плохо

Первая встреча прошло вроде бы ровно и гладко, но на второй что-то пошло не так

Лиза, март'19
Далеко-далеко Далеко-далеко

Добро пожаловать в Кусур – самое труднодоступное селение в Дагестане

National Geographic, апрель'19