Управляемая Конституция
На минувшей неделе сначала Госдума (в трех чтениях), а затем Совет Федерации утвердили в окончательном виде пакет конституционных поправок, который (после обсуждения в региональных парламентах и подписи президента) будет вынесен на всенародное голосование
Конституция 1993 года, заместившая конституцию РСФСР 1978 года, родилась в прямом смысле слова в дыму и пламени: противостояние между президентом Борисом Ельциным и Верховным советом (парламентом тех лет) привело к телеобращению Ельцина и появлению президентского указа от 21 сентября 1993 года №1400 «О поэтапной конституционной реформе», где президент объявлял роспуск Съезда народных депутатов и Верховного совета России. Постановление Конституционного суда РФ (которым, к слову, и на тот момент руководил Валерий Зорькин) в тот же день признало обращение и указ противоречащими Основному закону и являющимися основанием для отрешения Ельцина от власти. На деле, однако, процедура оказалась другой: последовала фаза вооруженного противостояния, потом был штурм Белого дома, а дальше — ускоренное принятие той самой Конституции.
Ее отцами-основателями принято считать члена-корреспондента РАН, доктора юридических наук Сергея Алексеева, питерского мэра Анатолия Собчака и на тот момент вице-премьера, главы Госкомиссии по нацполиике, члена Совбеза Сергея Шахрая. Хотя в Конституционном совещании на самом деле трудились более 800 человек, которым активно помогали иностранцы — участники проекта Rule of Law, финансируемого Агентством США по международному развитию. В итоге новый текст Основного закона был принят на референдуме 12 декабря 1993 года (58,43 процента — «за»), и с 25 декабря Конституция вступила в силу.
Нетронутой она оставалась недолго: первое изменение было внесено в текст уже три года спустя — потребовалось переименовать республики. Сначала Ингушетию и Северную Осетию, потом название сменила Калмыкия (впоследствии переименовывались еще Чувашия, ХантыМансийский АО и Кемеровская область). Но это формально. Потому что была и «неформальная» история перемен: изменения, которые всерьез и кардинально меняли систему власти в стране, начались чуть ли не сразу после принятия Основного закона и практически не останавливались на протяжении всех 27 лет, прошедших с тех пор. Просто власть обходилась без вмешательств в текст Конституции, используя другие рычаги — корректировки законов всех типов и уровней, кодексов, указы президента и постановления судов. Чтобы понять, как это работало, обратимся к примерам.
От «парада суверенитетов» к «вертикали власти»
В Конституции прописано, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), действует верховенство федерального права (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15), существует единство правового (ч. 2 ст. 4) и экономического пространств (ч. 1 ст. 8), системы госвласти (ч. 3 ст. 5), прописаны полномочия центра по предметам совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77). Все регионы равноправны (ч. 4 ст. 5). Но то — на бумаге.
На деле же все 1990-е шла активная децентрализация власти. Процесс стартовал еще в 1992-м, когда Татарстан и Чечено-Ингушетия отказались подписывать Федеративный договор, и для этих республик специально оговорили возможность строить отношения с Кремлем в индивидуальном договорном порядке. Потом ослабевший Центр стал подписывать такие соглашения со всеми субъектами — было заключено 42 договора (последним по времени стал договор с Москвой от 16 июня 1998 года). Проекты этих документов, кстати, готовил один из авторов Конституции — Шахрай, с 1994 года возглавлявший спецкомиссию при президенте РФ. Сегодня девять договоров формально остаются «непрекращенными», но многие их нормы утратили силу в связи с вынесением КС решений о неконституционности аналогичных норм других актов.
Умерить региональные аппетиты Москва пыталась самыми разными путями. Так, например, в октябре 1994 года Борис Ельцин указом даровал себе право назначать и отрешать от должности всех глав субъектов (кроме республиканских), пока иной порядок не установит законодатель, выборы же можно было проводить в индивидуальном порядке — с личного его разрешения. Потом последовало принятие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995), призванного «упорядочить» ситуацию на местах, но не вышло: в одних субъектах, где были сильные главы, закон нарушался, вплоть до того, что эти главы назначались парламентами, а не выбирались народом. В 1999 году появился закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов России», вводивший унификацию. Но и после его принятия еще несколько лет она существовала только на бумаге.
Стоит ли удивляться, что в начале 2000-х годов Кремль всерьез занялся губернаторским корпусом: главам регионов запретили занимать должности более чем два срока подряд, ввели судебную процедуру отрешения их от власти и даровали президенту РФ право распускать региональные заксобрания, если последние принимают акты, противоречащие Конституции. К 2003 году вызрела и новая реформа управления: внесенные поправки в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» (1999) фиксировали единый подход к разграничению полномочий по предметам совместного ведения федерации и регионов. За регионами были закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и нести за них ответственность. Остальные полномочия остались за центром. Изменение налогового законодательства снизило поступления в региональные бюджеты, что сделало их более зависимыми от трансфертов из центра и стимулировало перераспределение собственности в регионах в пользу финансово-промышленных групп. При детализации разграничения полномочий были допущены многочисленные перекосы в сторону не просто централизации, а суперцентрализации, которые остаются и по сей день. Стоила ли «овчинка выделки», вопрос риторический: что сделано, то сделано.
В 2003 году Кремль прошелся и по «сложносоставности» — наследию советских времен, предполагавшей наличие автономных образований. Еще в 1997 году КС постановил, что таковые являются составной частью краев или областей, то есть признал различие в статусах, что противоречило Конституции. Крен выправили: Кремль дал понять властям АО, что им лучше объединиться с краем или областью, в составе которой они находятся, иначе строптивых просто лишат денег. Давление было столь сильным, что парламент НАО даже обратился в КС, но тот не нашел нарушений. После того как разобрались с АО, занялись и самими регионами, точнее их укрупнением. Для этого, опять же, не стали трогать Конституцию — приняли федеральный конституционный закон (ФКЗ от 2001 года) «О порядке принятия в Российскую Федерацию». По нему образование нового региона могло идти только двумя путями — объединением или присоединением, но никак не отделением или в результате распада. Первоначально ФКЗ не увязывал назначение объединительных референдумов с обязательным получением согласия президента России, но с 2005 года стал увязывать. Процесс укрупнения занял пять лет (и все его участники потом получили неплохие федеральные должности), а в итоге на карте России появилось пять новых территорий: в 2005 году Пермский край (Пермская область + Коми-пермяцкий АО), в 2007-м Камчатский край (Качатская область + Корякский АО) и Красноярский край (Таймырский АО + Эвенкийский АО), еще через год — Забайкальский край (Агинско-Бурятский АО + Читинская область), а два АО — УстьОрдынский и Бурятский вошли в состав Иркутской области. И, наконец, в 2014-м (уже при других обстоятельствах) Республика Крым и Севастополь.