«Развитие Севморпути — это правовая и экономическая дилемма»
О правовом статусе Северного морского пути, нерешенных юридических вопросах в Арктике и противостоянии России, Китая и США в подходах к регулированию судоходства в Мировом океане «Эксперту» рассказал эксперт по международному морскому праву Павел Гудев
Жаркое лето волею исторического момента принесло много важных «арктических» новостей. В начале августа правительство выдало на-гора план развития Северного морского пути (СМП) до 2035 года, содержащий амбициозные целевые ориентиры по наращиванию грузооборота трассы. А чуть раньше, в конце июля, Минобороны предложило правительству распространить на военные и государственные суда иностранных государств разрешительный порядок пребывания во внутренних водах акватории СМП.
Буквально пару недель спустя стало известно о внесении на рассмотрение Конгресса США закона об Арктике, центральной задачей которого является установка на ликвидацию «российской монополии на арктическое судоходство». Кульминацией фактического противостояния в Арктике стала попытка Норвегии, ссылаясь на санкции ЕС, членом которого страна не является, блокировать доставку российских грузов на Шпицберген — арктический архипелаг, находящийся в совместном хозяйственном ведении России и Норвегии в соответствии с договором 1920 года.
Отношения России с другими арктическими странами переживают собственный кризис. Работа Арктического совета, в котором наша страна председательствует с 2021 по 2023 год, остановлена по инициативе иностранных партнеров, обрыв связей происходит даже в научной среде, теоретически свободной от политики.
Очевидно, что противостояние России и коллективного Запада неизбежно распространится и на арктические широты, ввиду чего статус Севморпути и стратегия его развития приобретают чрезвычайную важность.
Мы решили обсудить проблемы Севморпути с необычного ракурса, нечастого в публичных дискуссиях: юридического. Наш собеседник — специалист по международному морскому праву Павел Гудев, руководитель рабочей группы по исследованию политики США и их союзников в Мировом океане ИМЭМО им. Е. М. Примакова РАН.
— Павел Андреевич, как инициатива Минобороны выглядит с точки зрения отечественного и международного морского права?
— С точки зрения нашего права это предложение может заткнуть огромную дыру в законодательстве о регулировании судоходства по трассе СМП. Кто-то говорит, что Минобороны предпринимает радикальные шаги и Россия национализирует Севморпуть. Это спекуляция. Еще говорят, что это грубое нарушение норм положений международного права и Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Тоже неверно.
Что нужно понимать? Единой трассы у СМП нет, проход по нему зависит от ледовых и погодных условий, и судно или корабль могут следовать по всем акваториям, которые только предписаны Конвенцией по морскому праву. Это и внутренние воды, и территориальное море, и прилежащая зона, и исключительная экономическая зона, ИЭЗ. И согласно той же Конвенции режим прохода по ним разный. Когда Россия применяет единые правила к проходу по всему маршруту, отдельные страны, в основном США, начинают возмущаться.
— Каковы тут наши контраргументы?
— Причина первая: статья 234 Конвенции «Покрытые льдом районы» дает прибрежной стране права контроля за судоходством в районах, большую часть года покрытых льдами, с целью недопущения загрязнения морской среды с судов. Именно поэтому мы имеем право регулировать судоходство в исключительной экономической зоне. Проблема здесь в том, что если с течением времени лед в Арктике растает, эта статья уже будет неприменима к акватории СМП.
Причина вторая: в 99 процентах случаев маршрут проходит через акватории четырех проливов Новосибирских островов и архипелага Северная Земля — Лаптева, Санникова, Вилькицкого, Шокальского. Еще в 1985 году Совет министров СССР принял постановление, когда акватории этих проливов были замкнуты прямыми исходными линиями и отнесены к категории внутренних вод на исторических правооснованиях.
Можно ли было так сделать? Можно, потому что есть три правовых критерия, когда это применимо. Первое: воды должны иметь важное оборонное и экономическое значение — это было и есть. Второе: прибрежное государство должно проецировать суверенитет над этими водами продолжительное время без всяких перерывов — тоже есть. Последнее — это молчаливое согласие других государств. Этот тезис спорный, потому что в 1960-е были попытки прохода ледоколов береговой охраны США, экспертное сообщество не только Штатов, но и других стран не согласилось с позицией России. Однако на официальном уровне до вступления в 1994 году в силу Конвенции ООН по морскому праву 1982 года статус проливов СМП оспорен не был.
В отношении регулирования судоходства по Севморпути Россия уважает положения Конвенции ООН по морскому праву, но считает, что его правовой статус сложился до ее принятия. Было советское, потом российское национальное законодательство. Проблема со статусом исторических вод заключается в том, что в Конвенции он недостаточно четко прописан.
Американцы же считают, что упомянутые четыре пролива — международные. Они ссылаются на два критерия. Географический — когда пролив соединяет одну и другую части исключительной экономической зоны либо открытого моря. Здесь это действительно так. И критерий функциональный — когда пролив используется для международного судоходства. А здесь уже мы не согласны со Штатами: мы считаем, что исторически СМП использовался только для внутренних целей, но США считают, что если у проливов есть хотя бы малый потенциал для международного транзита, то критерий уже применим.
Интерес США в том, что международные проливы открыты для транзитного прохода — это очень либеральная норма международного права, которая не позволяет останавливать ни гражданские суда, ни военные корабли и самолеты, а подлодки не обязаны следовать с поднятым флагом и в надводном положении, как, например, при мирном проходе через территориальное море.
— Разрешительный порядок прохода по Севморпути уже давно действует в отношении гражданских судов. Почему на военные корабли он не распространялся и к чему может привести ужесточение этого режима?
— Да, в Законе об СМП и Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации прописано, что в отношении гражданских судов проход носит разрешительный порядок. В отношении военных кораблей до сих пор мы не запрашивали ни разрешения, ни даже уведомления. Хотя де-юре относим воды проливов СМП к категории внутренних, по которым проход может быть только разрешительный. Россия опасалась его вводить применительно ко всей трассе, а не только к вышеупомянутым акваториям, потому что в Конвенции ООН по морскому праву есть статья 236 «Суверенный иммунитет», которая говорит о том, что военные и военно-вспомогательные корабли, государственные суда, находящиеся на государственной некоммерческой службе, освобождены от всех требований, которые связаны с защитой морской среды. Мы же вводили разрешительный порядок в отношении гражданских судов, используя именно экологическую риторику и положения статьи 234 «Покрытые льдом районы». Соответственно, прибрежное государство не может требовать от таких кораблей и судов возмещения экологического ущерба — такие претензии нужно направлять не капитану, а правительству государства, под чьим флагом он следует. А сам корабль задержать, остановить, осмотреть нельзя, что бы он ни нарушил.
Почему я сказал вначале, что предложение Минобороны закроет пробел в законодательстве и регулировании. Допустим, вы американский корабль и заходите через Берингов пролив на трассу СМП. Сначала, допустим, идете где-нибудь по акватории территориального моря. Потом где-нибудь по ИЭЗ, но в конце концов оказывается, что вам нужно пройти через проливы — наши внутренние исторические воды. Запросить проход вы должны вроде бы только при приближении к ним, но поскольку это практически неизбежно, то целесообразным видится запрашивать разрешительный порядок прохода по всей трассе, как только зашли на трассу СМП.
С февраля международная ситуация изменилась, и, видимо, в Минобороны подумали, что терять уже нечего. Решили, что раз уж в любом случае корабли проходят через акватории этих проливов, то стоит ввести единый разрешительный порядок для всей трассы. Главная опасность заключается в потенциальном оспаривании этого решения США и их союзниками.
Доктрина Freedom of Navigation: ждать ли новых провокаций
— То есть можно ожидать новых провокаций у морских границ, по примеру появления кораблей США в заливе Петра Великого в 2018 и 2020 годах?
— Теоретически это возможно. Нужно понимать, что программа Freedom of Navigation — это стандартная практика США. Она была запущена в 1979 году, курируют ее Пентагон и Госдепартамент. Руководствуясь ее положениями, Штаты оспаривают все претензии морских государств, даже своих союзников — Тайваня, Японии, Южной Кореи, Филиппин. Почему этот вопрос так важен для США? Они, выступая за свободу судоходства в Мировом океане, боятся создания правового прецедента.