Бюрократия жалоб

Институт жалоб начинает конкурировать с судебной системой

ОгонёкОбщество

Бюрократия жалоб

Елена Богданова*

До судебной инстанции, тем более высшей, простому гражданину дотянуться непросто. Куда проще жаловаться в партийную приемную или прямо президенту. Фото Евгений Павленко

Последние исследования показывают: институт жалоб по некоторым параметрам начинает конкурировать с судебной системой. Например, количество жалоб, поступающих в органы исполнительной власти районного и городского уровня, сравнимо с количеством гражданских исков, подаваемых в суды. Как функционируют современные «жалобные книги» и зачем они нужны государству? «Огонек» выяснил это у исследователя феномена

Я изучала советский институт жалоб еще в те времена, когда казалось, что это исчерпавшая себя практика, любопытная примета отжившего строя. Однако, по иронии судьбы, как раз в 2006 году, когда мое исследование было закончено и я защитила диссертацию о жалобах в советской системе, был принят закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российский Федерации» (№ 59-ФЗ), при одном взгляде на который стало понятно: бюрократия жалоб возвращается. В 2008–2010 годах заработала основная инфраструктура «жалобной машины», причем она следовала в фарватере тогдашней кремлевской политики. Скажем, сначала появилась сеть общественных приемных председателя правительства и партии «Единая Россия», место которого занимал Владимир Путин. Но незадолго до знаменитой «рокировки» возникла параллельная сеть — общественных приемных президента. Уже из одного этого любой исследователь мог сделать вывод: институт признан полезным и ему уготовано большое будущее. Так и вышло. Сегодня работа с жалобами граждан тщательно продумана и выстроена: существует более 30 правовых документов, находящихся в открытом доступе и регулирующих бюрократию жалоб в России, а кроме того, масса непубличных распоряжений и постановлений, имеющих силу внутри самого института и превращающих его в действенный канал связи между властью и обществом. Своеобразным венцом всего строения (хотя оно, конечно, еще далеко от завершения) стало постановление 2017 года, фактически передавшее функцию защиты прав человека от омбудсменов к прокуратуре. История сделала причудливый виток: еще с советского периода прокуратура была тесно связана с институтом жалоб. Всякое обращение гражданина, которое имело правовые основания или являлось «сигналом бдительности» (неким аналогом доноса), могло автоматически переадресовываться прокуратуре. Ныне мы имеем такую же органическую связь двух ведомств — «жалобного» и силового, что порождает массу интересных прецедентов возбуждения уголовных дел в отношении тех или иных лиц по просьбам третьих лиц, часто остающихся анонимными.

Что важно — обновленный институт жалоб прижился в России. Количество жалоб, подающихся в районные администрации, инспекции, службы, сравнимо с количеством гражданских исков, подающихся в суды. На локальном уровне — городов, областей, регионов, по моим подсчетам, возник даже некий устойчивый процент населения, регулярно подающий жалобы. В Петербурге, например, это 6 процентов горожан, в Москве чуть больше. Количество жалоб, адресуемых президенту, может переваливать за миллион в год (как, например, в 2015 году — один из пиков жалобной активности). И кроме того, доступная статистика, отражающая соотношение поддержанных и неподдержанных жалоб, ярко свидетельствует: количество неудовлетворенных обращений год от года сокращается. Похоже, что институт жалоб находится под пристальным контролем власти, и в глазах граждан должен сохранять имидж эффективного инструмента решения проблем.

Возникает вопрос: зачем этот институт вообще нужен современной России? Зачем он был нужен СССР, понятно. Сразу после революции требовалось компенсировать дыру в законодательстве: советский проект административной юстиции (карающей за должностные преступления) провалился, и всю эту область преступлений решили вывести вообще за пределы судебного процесса — в бюрократию жалоб. Это обернулось тем, что официальных правил наказания за подобные нарушения могло вовсе не существовать, и даже если правила существовали, они часто не применялись. В советском Уголовном кодексе, например, была статья 156 «Обман потребителей», но основная масса потребительских проблем решалась как раз посредством жалоб. Регламенты работы с жалобами, которыми руководствовались отдельные ведомства и региональные органы власти, еще долго могли различаться. Окончательно весь институт был унифицирован только в 1968 году, после указа президиума Верховного совета СССР: именно тогда работа с жалобами перестала быть добровольной нагрузкой, а стала обязанностью всех должностных лиц. Кроме того, добавилось новшество: отныне любая жалоба, опубликованная в СМИ, считалась доставленной своему адресату. Последнее обстоятельство крайне повысило влиятельность СМИ, ведь публичная жалоба направляла «прожектор» общественного контроля не только на виновного, но и на его непосредственного руководителя или вышестоящую инстанцию.

К началу 80-х уже были заметны попытки превратить институт жалоб в низовой уровень судебной системы: определили основной адресат жалоб (райисполкомы), наделили их правом самостоятельно «устанавливать правила, за нарушение которых наступает административная ответственность». Ну а в 90-е годы все это здание, изначально возникшее вследствие особенностей советской юстиции, обрушилось: страна решила строить западную правовую систему, в которую бюрократия жалоб вписывалась плохо.

Дело в том, что СССР не признавал приоритета разделения властей, поэтому исполнительная власть — конечный адресат всякой жалобы — могла исполнять правосудие, принимая решение по конкретному обращению гражданина. Современная Россия этот приоритет признает, соответственно попадает в непростую ситуацию: как сохранить установление справедливости уникальной функцией суда, но при этом вернуть «жалобный канал связи» с гражданами? С 2006 года, собственно, шло создание наших «сдержек и противовесов», позволяющих снять остроту озвученной дилеммы. А результатом всего процесса стало, конечно, укрепление роли исполнительной власти, во многих случаях теперь выступающей судьей самой судебной системы как раз благодаря бюрократии жалоб.

Авторизуйтесь и читайте статьи из популярных журналов

Регистрируясь, я принимаю условия использования

Рекомендуемые статьи

Зона устойчивого роста Зона устойчивого роста

Чиновников сокращают, а они не сокращаются

Огонёк, сентябрь'19
Повестка дня Повестка дня

Главные новости этой недели

Эксперт, октябрь'19
Топ-12 участниц конкурса «Девушка года Playboy-2019»: в конце останется только одна Топ-12 участниц конкурса «Девушка года Playboy-2019»: в конце останется только одна

Смелые, целеустремленные, завораживающе прекрасные и… обнаженные

Playboy, сентябрь'19
7 неожиданных эффектов от посещения спортзала (например, насморк) 7 неожиданных эффектов от посещения спортзала (например, насморк)

Спортсменам стоит приготовиться к длинному списку странных изменений

Playboy, март'19
Удобно устроились Удобно устроились

«Вокруг света» тестирует Вену — самый комфортный город в мире

Вокруг света, апрель'19
Лав Ю Лав Ю

Юлия Хлынина покоряет мир

Esquire, март'19
Ленинградские открыточки Ленинградские открыточки

Каждый человек чем-то интересен. Каждый человек – материал

Story, апрель'19
Шесть моделей Ford, которые перестанут продаваться в России Шесть моделей Ford, которые перестанут продаваться в России

Какие авто покинут российский рынок?

Forbes, март'19
Выбираем проточный электрический водонагреватель для квартиры: модели на любой вкус Выбираем проточный электрический водонагреватель для квартиры: модели на любой вкус

Что нужно знать, выбирая проточный водонагреватель в квартиру

CHIP, март'19
Реставрационные потери Реставрационные потери

Спецоперация по переносу деревянной церкви XVII

Огонёк, март'19
Как стать моделью Как стать моделью

Героини рассказали, как попали в модельный бизнес и зачем им это

Домашний Очаг, апрель'19
Куда пойти в образах с весеннего показа ЦУМа Куда пойти в образах с весеннего показа ЦУМа

Выбрали пять луков для самых важных событий грядущего сезона

GQ, март'19
Как выбрать хороший бинокль и не прогадать Как выбрать хороший бинокль и не прогадать

Руководство по выбору бинокля

CHIP, март'19
Весна! Лето! Весна! Лето!

Больше никаких маст-хэвов и тенденций сезона!

Собака.ru, март'19
Взгляд изнутри: АСМР-блогер — кто работает шепотом Взгляд изнутри: АСМР-блогер — кто работает шепотом

В XXI веке появилось огромное количество новых профессий

Cosmopolitan, март'19
Преодоление бедности. Когда доходы россиян вернутся на докризисный уровень Преодоление бедности. Когда доходы россиян вернутся на докризисный уровень

Россияне до сих пор не оправились от удара последнего кризиса

Forbes, март'19
Первый провал ЦБ. Почему регулятор не смог продать банк, который вылечил сам Первый провал ЦБ. Почему регулятор не смог продать банк, который вылечил сам

Прошла первая попытка продажи банка после оздоровления по новому механизму

Forbes, март'19
Леа Сейду, Скарлетт Йоханссон и другие актрисы о творчестве без границ Леа Сейду, Скарлетт Йоханссон и другие актрисы о творчестве без границ

14 талантливых девушек из разных стран в очень красивой съемке Vogue

Vogue, март'19
6 советов, как совмещать семью и работу (и не сойти с ума) 6 советов, как совмещать семью и работу (и не сойти с ума)

Как жить женщине, которая не хочет выбирать между семьей и карьерой

Лиза, март'19
8 причин снять яхту вместо отеля в путешествии (при том, что ты далеко не олигарх) 8 причин снять яхту вместо отеля в путешествии (при том, что ты далеко не олигарх)

Яхтенное путешествие переворачивает привычный мир с ног на голову

Playboy, март'19
Правильная подача: как заработать $1 млн в 15 лет Правильная подача: как заработать $1 млн в 15 лет

Бренды верят, что теннисистка Кори Гауфф станет звездой уровня Серены Уильямс

Forbes, март'19
Прощание с пакетом Прощание с пакетом

Чем торгуют магазины без упаковки

РБК, март'19
На далёкой Амазонке На далёкой Амазонке

Преображение квартиры со сложной архитектурой в лёгкое и светлое пространство

SALON-Interior, апрель'19
Мировая житница: доходы России от экспорта зерна увеличились на 40% Мировая житница: доходы России от экспорта зерна увеличились на 40%

Лидерство по поставкам зерновых в 2018 году сохранили США

Forbes, март'19
На Мосбирже появится возможность инвестировать в индекс ведущих компаний США На Мосбирже появится возможность инвестировать в индекс ведущих компаний США

На Мосбирже появятся биржевые ПИФы, отслеживающие динамику индекса S&P 500

Forbes, март'19
Взрослая девочка Взрослая девочка

Европейские социологи признали: люди взрослеют все позже

Лиза, март'19
Эпоха, сгоревшая за 34 секунды: катастрофа «Гинденбурга» Эпоха, сгоревшая за 34 секунды: катастрофа «Гинденбурга»

Самый известный в мире дирижабль Hindenburg

Популярная механика, март'19
Великолепная пятерка Великолепная пятерка

Голландия – это не страна, а лишь две провинции в Королевстве Нидерланды

Лиза, март'19
Перекрестный вопрос Перекрестный вопрос

Как избежать наказания за остановку на «вафельнице»

АвтоМир, март'19
Как не выглядеть лохом в обществе богатых людей Как не выглядеть лохом в обществе богатых людей

Как вести себя в компании богатых людей

Men’s Health, апрель'19