Использованию концессий в ЖКХ препятствуют системные проблемы
Наталья Трунова о том, что тормозит партнерство государства и бизнеса
Механизм концессии как одна из форм государственно-частного партнерства (ГЧП) применяется в России еще с 2005 года. При этом сам закон о ГЧП появился на десять лет позже — в 2015 году. За это время и концессии, и ГЧП набрали определенную популярность, однако законодательное регулирование этой сферы по-прежнему неочевидно как для концессионеров, так и для регионов. Аудитор Счетной палаты Наталя Трунова в интервью «Эксперту» рассказала, какие особенности законодательства сегодня препятствуют распространению механизма ГЧП, как государство защищает регионы от роста их долговых обязательств при участии в концессиях и какие ключевые проблемы предстоит решить для развития этого механизма.
Механизму ГЧП уже более десяти лет, но большую популярность он пока так и не обрел, хотя и считается эффективным. Что препятствует распространению этого инструмента?
Нужно сразу оговориться, что мы рассматривали только одну форму ГЧП — концессионный механизм. Он появился задолго до самого закона о ГЧП: федеральный закон о концессиях (115-ФЗ) принят в 2005 году, а федеральный закон о ГЧП (224-ФЗ) — только в 2015 году. То есть в российском законодательстве это две разные сущности, хотя в мировой практике, конечно, концессии — это один из видов ГЧП.
Говоря о концессиях, необходимо разделять сектора, в которых применяется этот механизм, прежде всего по возвратности вложенных средств за счет оказываемой публичной услуги. Важно, что в концессию отдаются объекты, которые по своим полномочиям должны создавать или реконструировать органы власти. Но есть публичные услуги, за которые граждане платят, например услуги ЖКХ, проезд по платной дороге, а есть услуги, которые по законодательству являются для граждан бесплатными, например образование. Поэтому важной проблемой использования механизма концессий в сфере образования было и остается то, что в таких концессиях возврат вложенных средств осуществляется за счет бюджетных источников. Из-за этого растут финансовые обязательства регионов, которые до этого года не учитывались в госдолге. В прошлом году после нашего проверочного мероприятия были даны рекомендации учитывать данные обязательства в госдолге региона и был принят федеральный закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, который ввел ограничения и по расходам регионов, и по объему госдолга. Например, ежегодный объем расходов бюджета региона, который в текущем году получает средства на исполнение обязательств, возникающих при исполнении концессионных соглашений, соглашений о ГЧП или договоров финансовой аренды (лизинга), не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов его бюджета. А объем госдолга региона не должен превышать утвержденный законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год общий объем его доходов. Для высокодотационных регионов — 50% от указанной величины. Эти ограничения не распространяются на концессионные соглашения, соглашения о ГЧП и договоры финансовой аренды (лизинга), заключенные до 1 января 2025 года.